长治久安视域下新疆民族区域自治法规的完善
摘要：民族区域自治法规在维护自治地方社会稳定、经济发展和民族团结等方面有着重要的作用。几十年来，新疆自治区自治法规立法工作有了较大的发展，但仍难满足长治久安宏伟目标实现的需要，存在自治条例欠缺、立法内容不全面、立法水平不高等问题，需要自治机关统筹立法规划，提高立法质量，积极探索完善新疆民族区域自治法规的新思路。
关键词：新疆；民族区域自治法规；对策
中图分类号：D633 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2015）35-0052-02
作者简介：徐勇（1980-），湖南桃源人，塔里木大学经济与管理学院，讲师，研究方向：宪法行政法；马召伟（1971-），四川达州人，塔里木大学经济与管理学院，副教授，研究方向：民商经济法。
地处祖国西北边陲的新疆，近年来，其社会稳定和发展面临着巨大的挑战。为全面部署新时期新疆的工作的方向，2014年5月，第二次中央新疆工作座谈会在北京举行，习近平总书记在发言强调，新疆工作要“围绕社会稳定和长治久安这个总目标，以推进新疆治理体系和治理能力现代化为引领”，要“坚持依法治疆”。2014年10月，中国共产党第十八届四中全会专题研究部署了全面推进依法治国这一基本治国方略。在此背景下，结合我国的民族区域自治制度，制定一系列适合新疆特殊区情的自治条例与单行条例，完善新疆民族区域自治法规体系，是实现新疆长治久安目标的重要途径。
民族立法权是民族区域自治地方最主要的自治权之一，主要是指制定自治条例和单行条例，这种权力的根本依据是宪法第116条的规定，同时在《民族区域自治法》及《立法法》中有着更详细、更具可操作性的规定，实践中，民族区域自治立法几十年来也取得了较为丰硕的成果，成为实现民族区域自治的重要途径与有力保障，但其发展与完善仍是一项有待加强研究与努力实践的任务。
一、民族区域自治法规对维护新疆社会稳定和长治久安意义重大
（一）民族区域自治法规有力地推进了新疆社会经济的全面发展
自治区人大根据新疆自治区的特殊区情，结合其政治、经济、地理和人文特点，一方面制定有关国家某些法律法规的专门性实施条例，同时，对国家法未涉及的地方性问题制定地方性法规，为新疆的发展提供法制保障并指明方向。
（二）民族区域自治法规对实现民族习惯法与国家法的协调，促进新疆各族人民和睦相处，共同繁荣有重要作用
新疆幅员辽阔，人口众多，民族分布状况复杂，各地各民族间习俗多样，民间习惯法资源丰富，某些传统习惯与国家法律也不尽一致，这会对国家法制的实施以及民族团结构成不利影响，通过自治地方自治法规的形式可以较好的保证国家法在自治地方的实施，同时又最大限度的尊重了民族习惯法，从而也有利于实现平等、团结、和谐的民族关系。
（三）民族区域自治法规对维护新疆社会稳定，打击境内外敌对势力有积极意义
新疆地处祖国西北边陲，毗邻中东和中亚地区，居民多信仰伊斯兰教，特殊的地缘结构和民族宗教特点，使其极易受到国际不稳定因素的影响，特别是“七五事件”以来，境外敌对势力与“三股势力”相勾结，新疆一直处于反分裂、反恐怖斗争的第一线，维护社会稳定和祖国统一的任务十分艰巨。在这种斗争中，需要综合运用各种力量与手段，加强法治的力量，实现“依法治疆”，使反恐反分裂工作能有序展开，也会对敌对分子会产生较大的威慑作用，是实现新疆长治久安的重要保障。
（四）依法保障新疆的长治久安并促进经济社会发展，有利于整个国家的稳定与发展
新疆作为我国最大的民族自治区，世居民族13个，同时下辖5个自治州、6个自治县，如何更好地发挥民族区域自治制度的优越性，有效行使自治权，推动民族地区长治久安，在全国来说具有典型意义，具有较强的借鉴意义。
二、新疆民族区域自治法规的框架体系已初步形成
自《民族区域自治法》颁布实施以后，新疆民族区域自治法规立法有了长足的发展，自治条例、单行条例、变通补充规定的制定步伐明显加快，数量上有了明显的增多。到2014年底，新疆维吾尔自治区人大及其常委会通过的地方性法规170多件，已经基本形成了自治法规框架体系。同时，新疆下辖各自治州、自治县也积极开展自治条例和单行条例制定工作，虽然总体数量和质量还有待提高，但某些立法工作还是具有一定的开创性，如2015年5月20日，新疆察布查尔锡伯自治县正式颁布《察布查尔锡伯自治县促进民族团结条例》和《察布查尔锡伯自治县促进宗教和谐条例》两个地方法规，开创了新疆维吾尔自治区内自治县立法先河。
这些法规基本形成了新疆不同层次的民族自治法规体系，涉及到新疆政治、经济、文化、体育、教育、宗教、科技、资源环境等方方面面，对贯彻宪法、法律、行政法规在新疆自治区的实施，维护新疆社会稳定，推动改革和建设的顺利进行，起到了重要的保障作用。
三、新疆民族区域自治法规立法实践中的不足——以实现长治久安为标准
（一）自治条例的制定严重滞后
自治条例是调整民族区域自治地方基本社会关系的综合性自治法规，它对自治地方自治权的行使具有纲领性标志意义，是自治地方行使自治权的指导性文件。但实践中各民族自治地方特别是自治区层面对自治条例的制定严重滞后，一方面自治机关因立法水平有限，存在“宁缺勿错”的观点，对自治条例的制定过于谨慎，另一方面，较为严格的报批制度、预先审查制度等也影响到自治条例的出台。迄今为止，我国五大自治区都没有出台自治条例，新疆自治区人大也尚未将制定自治条例纳入具体规划，在较低层级的自治州一级，新疆目前也仅有一部《克孜勒苏柯尔克孜自治州自治条例》，另外，新疆所辖的6个自治县也均未出台各自的自治条例，这在全国来说是比较滞后的。
（二）立法的内容不全面
总体来看，新疆民族自治地方的自治立法尚不全面，内容较为单一，调整面较窄，很多方面的自治立法尚属空白。我国法律授权民族自治地方制定变通、补充规定的共有13部，但各民族自治地方实际上很少行使这一权力，一般只对《婚姻法》、《继承法》和《选举法》等少数几部法律制订了变通或补充规定。就新疆来说，自治立法的欠缺主要存在以下几个方面：