政党协商法治化怎样补齐短板
【摘要】政党协商在国家政治架构中地位重要，具有多重功能和价值，但个别党政官员法治化意识的薄弱、“硬法”保障的匮乏和政策设计的不足等制约着政党协商的实效性。因此，实现政党协商法治化便成为推动政党协商深入发展的必要路径。
【关键词】政党协商 法治化 路径 【中图分类号】D665 【文献标识码】A
政党协商法治化的基本内涵
政党协商是中国共产党同民主党派基于政治共识，就党和国家重大决策及其执行情况，直接进行对话协商的民主机制。该制度既是中国特色政党制度的特有内容，也是国家治理体系的重要部分。政党协商法治化是指将政党协商置入法治化轨道，即按照法治原则来规范协商主体、议题设定、协商流程、成果转化和落实，以及各种保障措施等。政党协商以政党为明确主体，以重大政治性决策及其执行中的问题为协商内容，以包容差异、凝聚共识的理性协商为运作方式。推进政党协商法治化，不仅关系着社会民众对政治国家的认同，体现着中国政治的优势和特色；而且还关系着改革、发展与治理的关系，影响着各项党和国家系列战略布局的展开。
依据现代法治的基本原理与我国的治国方略，国家与社会的公共领域，尤其是政治经济领域，在总体上都应当纳入法治的轨道，并按照法治的原则和法律的要求来运作。①政党协商指向公共领域的决策和执行问题，通过执政党与参政党的直接对话，求同存异、汇聚共识、纠偏防错，进而提高决策的科学性实效性。推进政党协商法治化，不仅有利于各民主党派扩大有序政治参与，而且有利于执政党提升法理型权威，从而为在政治实践中实现党的领导、人民民主和依法治国的统一，提供有力保障。中国共产党与各民主党派风雨同舟、携手合作，不仅铸就了合作协商的优良传统，而且制定了一系列关于政党协商的规范性文件。其中有不少内容被吸收为中共党内法规或者宪法修正案条款，这也赋予了政党协商多重功能、建构起政党协商的价值空间。
为何要推进政党协商法治化
政党协商在国家政治体系中地位特殊、作用重大，但在开展政党协商的实际工作中，仍存在一些制约性因素，影响着政党协商的运作实效。
一是在思想认识上，存在着认识浅薄和认识偏差现象。历史选择了中共领导下的多党合作制，而且这种协商性政党制度已被载入我国宪法。但是我国的政治生活中依然存在着对政党协商的两种不当认识。一是部分党政官员排斥和轻视民主党派。在某些协商场域，有个别人官气十足，对一些重大问题的协商坚持“走过场”，把政党协商会当成情况通报会，在决策拍板之后再象征性地征求民主党派的意见。二是一些人坚持政治协商“非法治化”观点。他们认为，政治协商一旦“法治化”，就会导致政治协商机关变成国家权力机关，进而造成两院制和两党制的出现。其实，这是对政党协商法治化的误读和过滤，政党协商法治化只是将现有的政党地位、性质、作用、关系、协商流程和机制予以规范化，而并非赋予相关主体以立法权或执行权。因此，推进政党协商法治化只是将中国宪法许可的政党协商相关机制予以法律上的规范和保障，从而使政党协商在宪法法律范围内运行。
二是在建章立制上，存在着“软法有余、硬法不足”。本课题调查统计显示，有近2/3的受访者认为“制度化、法治化不足”是制约政党协商实效性的主要因素。迄今，除了我国宪法序言之外，关于政党协商的相关政策和制度皆以党内文件的形式出台。众所周知，经由国家严格立法程序制定或认可并由国家强制力予以保障实施的一般性行为规范被称为“硬法”，而那些由多元主体或非经正式国家立法程序制定并由各制定主体自身所隐含的约束力予以保障实施的一般性行为规范即所谓“软法”。显然，“硬法”对国内一切组织和个人具有普遍的强制性约束力，而“软法”仅对特定主体具有刚性制约力。在关于政党协商的立法建制方面，可谓“软法有余、硬法不足”，相关文件几乎皆属于“软法”范畴，只对执政党和参政党具有直接约束力，而对于国家权力机关或一般非党普通群众只能间接发挥作用。在重大决策中，党委对决策发挥决定性作用，而各民主党派只发挥咨询、辅助或柔性监督的作用，但决策的执行和贯彻主要依靠政府来负责落实，而关于政党协商的“软法”缺乏对政府官员的强制拘束力，所以一些官员只把协商当作“秀场”，出现了“议而不决、决而不行、行而不果”等现象。
三是若干政策设计不明晰和保障不给力现象影响协商运行实效。要推进政党协商高质高效运转，除了认识上要到位、法制上要完备之外，与其他协商渠道之间的边界和职能应划分清晰，各个环节的保障措施应及时给力。譬如，政协协商和政党协商的主体存在交叉，而现有政策文件未能划清二者的实施边界和内容区别，从而造成实际协商中的困扰：重复协商，即同一议题分别进入两种渠道，带来了资源浪费；替代协商，主要表现为政协协商替代政党协商，从而不能彰显民主党派的主体作用。
推进政党协商法治化的路径选择
推进政党协商深入开展，就要补齐短板，大力推进政党协商法治化，把政党协商运作纳入法制化轨道。
一是开展政党协商法治化理念普及，增进政党协商社会认同。政党协商是与中国宪法和国体相适应的民主治理机制，也是中国政治制度体系中的“亮点”。推进政党协商法治化实质上也是一种政治社会化过程，而政治社会化是思想资源的配置，即运用特定思想来塑造和培养社会成员，从而为政治统治铺就社会思想基础。因此，推进政党协商法治化，要大力宣传和普及法治理念、协商民主理念。
二是走出“非法治化”误区，推进政党协商“硬法”建设。在全面推进依法治国战略实施背景下，推进政党协商制度化就要摒弃“非法治化”观念。只有将相应的规范由“软法”适时转变为具有普遍约束力的“硬法”，政党协商才会真正走向法治化。为此，应从以下几方面着手。首先，围绕“将协商纳入决策程序”之原则，对协商的形式、内容、程序、保障等各方面都要立规矩。其次，明确政党协商的法律地位及职能，防止协商的随意化。再次，在确定议题上，要在法律上区分何谓“重大问题”、“重大事务”、“重要调研课题”，同时划清各党派分工界限，确保选题定位准确、有的放矢，从而避免资源浪费。此外，在协商程序立法上，应设置科学的协商流程，确定不同环节不同主体的权利和义务，确保政党协商高效运转。
三是完善政策设计，加强各种保障投入。中国共产党和各民主党派都是参与政党协商的主体，缺一不可。中国共产党是执政党，“统揽全局、协调各方”，对于决策议程发挥主导性作用。各民主党派是参政党，通过在协商议程中提出意见和建议，从而发挥对决策的咨询和辅助作用。要提高政党协商运行质量，就要两方主体通力合作，采取有力措施克服以上不良现象。一方面要加强和改善各级党委对政党协商的领导，把这项工作列入正常议事日程，构建“常协商、真协商”常态化机制，加大人财物等各方面的支持和保障。另一方面，要切实完善政策设计和体制机制，使各方主体责权利相一致，从而及时化解参政党建设及开展协商中的困难，切实提高两个方面的积极性主动性，使政党协商依法高效深入开展，充分彰显中国政党制度的优势和特色。
（作者单位：济宁学院）
【注：本文系2015年山东省人文社会科学统战理论专项资助课题 “依法治国视域下政党协商研究”（15-ZX-TZ-06）阶段性研究成果】
【注释】
①罗豪才，胡旭晟：《软法与协商民主》，北京大学出版社，2007年，第99页。
责编/张蕾 美编/杨玲玲