政府与人民的法律关系及其平等化趋势分析
【摘要】论证政府与人民法律地位平等是历史发展的必然趋势。统治型、管理型和服务型政府的产生和存在基础，需要从政治、经济和文化等角度进行分析，为政府与人民关系走向平等勾勒出蓝图。新公共服务理论和公共权利分配理论对历史的反思与期待会随着公民社会的崛起而得到落实，市场经济则为其落实提供了外部环境。
【关键词】政府 人民 法律关系 平等
统治型政府的存在基础
在统治行政时期，为了维护既定的社会秩序，君主被赋予神格，被视为上帝或神的代言人，拥有对臣民的所有权和支配权；政府是行政主体，人民是行政客体，两者之间的行政实践关系是由上而下、垂直统御的命令与服从的关系。单向度的政府与人民关系有其产生和存在的政治、经济和文化根基。
政治根基—政府的军事实力。统治型政府是以皇权为核心形成的官僚体系，按照职权来分割社会资源，君主和官僚处于政治权力的核心，百姓处于政治生活的边缘地带，政府与人民之间呈现出“主从型”的关系。政府与人民法律地位不平等的根源是以武力立国，在旧政府被国内外敌对势力冲垮的基础上建立起来的新政府，是在战乱中演变成新军阀的旧政府臣僚组建的一整套行政官僚机构。开国皇帝是最大的军阀，拥有空前的影响力；地方实力派掌握着在战争中锻炼出来的军队，占有以食邑为表现形式的社会资源；普通百姓居于社会下层，处在体制之外。这种不平等之所以在一定历史时期内得以维持，根本原因在于政府的军事实力—军队是百战之师，大小军事头目具备超高能力，而且他们为结束战乱作出了很大贡献，因此，人民能够接受不平等关系的事实。
经济根基—自给自足的自然经济。在传统农业社会里，基本的经济形态是自给自足的小农经济，以家庭为单位，呈分散式布局，以独立和封闭为特征。与自给自足的自然经济相联系的家族制度深深根植于数千年的中国社会中，必然产生由“家”而“国”的治理模式，家族结构扩大至国家结构。“家国同构”是宗法社会的显著特征，“家”与“国”在组织结构方面有共同性。“国”与“家”形式无异，君权与父权实质为一，这为高度集权的政治结构提供了繁育的土壤和环境—国君如父，各级地方官是百姓的“父母官”。家与国的系统组织与权力配置都是严格的家长制。家庭观念在中国传统文化中有着重要的地位，因此，统御型的政府与人民行政实践关系得以产生和发展，影响力至今存在。
文化根基—“官本民末”的行政文化。行政文化是指在行政活动过程中，影响和决定参与者行为的一系列与行政有关的传统价值和思想道德等意识形态的总和。一个民族的行政文化在长期历史发展过程中已经形成定势，渗透入政治法律制度中，影响到每一个成员的政治思维。①在不同的历史时期，不同的行政文化背景会产生不同的行政管理思想，政府与人民关系的定位也会不同。我国传统行政文化以权力崇拜为特征，出于维护君主专制及其官僚体制合法性的需要，已经内化为官员和民众的一种稳定而持久的心理状态。“家国同构”的政治模式是“官本民末”的行政文化得以存在的社会根源，在统治行政时期，官民关系扭曲，臣民意识强化，行政人员既是帝王的家臣又是百姓的父母官，这种缺失公民主体意识的行政文化至今仍有影响力。
管理型政府的存在基础
当社会进入相对稳定时期，统治行政逐渐被管理行政取代。管理行政以价值中立为原则，奉行以“效率至上”为导向的管理主义。在管理行政时代，政府是管理主体，公民是管理客体，政府的基础是官僚制，其是以自身为中心的权力运行机制、以官僚组织结构为特征的集权形式的“权力本位”政府。
政治根基—社会相对稳定时期，政府集权面临挑战。社会相对稳定时期，在顺应社会转型的压力之下，政府与人民之间面临着压迫与反抗、独裁与民主的矛盾困境，主要表现为政府“权力本位”地位的动摇。其根本原因在于政府自身。一是军队战斗力的降低。和平年代，军队缺乏实战锻炼，军队核心人物随着社会环境的变化而流转，战斗力和凝聚力与新立国时期不可同日而语，从而政府会尽力避免不稳定。二是领袖个人权威的淡化。在核心层新老成员交替过程中，开国元勋逐渐故去，新生代国家领导人并无殊勋，从而越发走近大众。三是国际环境的影响。随着国际交流的深入，民主的政治体制和思想激发了专制体制下的人民对自由平等博爱的渴望，政府会在舆论上对人民做出让步。
经济根基—效率导向下的管理主客体单向纬度的延伸。管理主义在西方公共行政领域的理论和实践工作中的主导地位肇始于1887年发表的《行政学研究》的美国学者威尔逊。纵观管理主义的发展过程，其追求的核心目标是效率和经济效能，体现了以一贯之的“效率至上”的行政目标与追求。这一时期的政府与人民关系遵循着严格的管理主义导向—“划桨”或“掌舵”的表述意味着政府作为管理主体的定位，“被管理者”、“理性经济人”的表述意味着人民作为工具理性的管理客体定位。管理行政强调政府的“主体性”地位，坚持主体相对于客体的优先性。在管理主义“主客二分”的思维模式主导下，政府与人民关系始终在管理主体与管理客体单向度的思维框架内进行调整。②而其背后总的经济根基，是工业社会资本主义经济全面发展背景下衍生的效率至上精神。
文化根基—全球化时代对国家的行政文化提出挑战。行政文化包括人们对行政行为的态度、信仰和感情，以及平常所遵循的行政方式和行政习惯等，是文化在行政活动领域的表现，它的形成受到历史条件、地理环境、社会制度、民族习惯等多方面因素的影响。在全球化时代，国家之间以经济技术往来为纽带，互利共生，全球范围的有机经济整体逐步形成，人类有可能在全球利益的基础上形成共同的价值观。对于行政文化而言，全球化具有一些积极因素。首先，国家间经济相互依赖逐步深化，共同利益明显增多，利益融合有利于国际关系改善，也会促进各国家传统行政文化的改善。其次，随着世界格局向多极化发展，现行国际体系在应对全球性问题上日渐乏力，转型是大势所趋，国际体系转型会促进各国对其传统行政文化进行调整。再次，在全球化背景下，国家主权越来越多的向政府间国际组织转移，促使一国的国内规则尽可能与国际规则协调一致，而国际统一规则的形成有利于新的国际行政文化的形成。