内容提要：我国大遗址保护涉及资金动辄数十亿，融资方式成为决定大遗址保护行动效果的关键因素。相关财政制度研究十分缺乏却非常必要。财政制度研究应遵循资源特性—事权划分—支出责任—经费来源逻辑路线。通过全面分析美国考古资源保护财政制度在其文物保护体系中的地位和特点，说明针对考古资源这类珍稀而脆弱的历史遗产，联邦政府承担主要保护职责，既有“专职垂直管理”体制，也有“兼职部门管理”体制，均得到多渠道联邦公共财政制度的有力保障，体现国际公共管理领域倡导的可问责理念。与其相比，目前我国大遗址保护财政制度存在着事权与支出责任严重失衡现象，建议区分不同遗址保护模式有针对性地加以完善。
关键词：美国 考古资源 财政制度 问责制
中图分类号：G112 文献标识码：A
大遗址勾勒出中华文明历史空间的主体格局，其蕴涵的社会意义和精神意义无可替代。与传统文物保护工作不同，大遗址保护面临着土地资源稀缺与巨额资金需求的压力。近年来由中央政策主导、地方政府积极参与的大遗址保护行动，涉及资金动辄数十亿甚至上百亿[1]，主要用于土地征收、环境整治与开发投入。融资规模与方式成为决定大遗址保护行动进度、运营模式和保护利用效果的关键因素，其中无论是大遗址保护中央财政专项经费政策，还是地方政府投入资金，都属于公共财政制度研究范畴，相关研究十分必要。
财政制度研究不应仅限于经费本身，而应置于宏观体制框架内，遵循资源特性—事权划分—支出责任—经费来源的逻辑关系，即不同的资源特性决定不同级别政府及政府部门的职责划分，进而决定各自的支出责任和相应的配套经费保障与管理制度。公益性事业需要财政经费保障，财政制度直接影响业务活动的开展。因此，财政制度是公益事业发展的重要基础性制度，科学合理的财政制度必须建立在对业务工作规律特点深刻理解的基础上，真正服务于业务工作，而不能财政管理与业务管理“两张皮”，甚至妨碍和制约事业发展。邓小平说过，“决定数字就是决定政策”[2]，说明了财政制度及其研究的重要意义。然而目前我国关于文物财政制度的学术研究成果极少[3]。
考古遗址保护的财政制度研究具有特殊意义。考古遗址不同于馆藏文物和历史建筑，从价值而言它见证了更为久远甚至消失的文明记忆，十分珍稀，从保存状态而言考古遗址更加残损。因此考古遗址研究周期长、保护技术难度大、观赏性不强，极易受土地开发和生产生活等多向利用影响，属于最为脆弱而不可再生的公共文化资源。对历史建筑或馆藏文物等其他类型文物，世界各国的政府管制和市场开放政策差异很大，但对考古遗址却普遍给予最严法律制度、最高行政授权和最强公共财政保障制度，以最大限度地减少对其干预和扰动，确保其蕴涵的民族珍贵记忆真实、完整地传承。
其中美国就是非常典型的代表。美国是文物交易高度市场化的国家[4]，然而对于考古资源却实行着法律授权下严格的联邦政府管控体制，其借鉴意义对于强化我国中央政府大遗址保护职责、承担财政支出责任尤为重要。有不少学者研究过美国的国家公园管理体制及配套财政预算制度，将其代表的“垂直管理”体制视为美国自然和文化遗产主要管理体制，至为推崇[5]。也有学者正确地指出“那是一种误解”，美国自然文化遗产的管理模式并非单一[6]，但并未进一步分析不同管理模式的资源特性基础及相应的职责划分体系，更很少有相关财政制度的专题研究。
本文将在对美国历史遗产管理体制全面梳理的框架上，解析考古遗址管理事权划分的特点，在此基础上对相应的财政支出责任和经费保障制度进行研究。
一 美国考古遗址管理体系及联邦政府职责
（一）美国历史文化遗产管理体系
美国虽然是个年轻的国家，但历史遗产类型较丰富，既包括文化遗产也包括自然遗产，既有联邦政府公布认定的遗产，也有各州、地方政府公布认定的遗产。下面主要介绍由联邦政府公布认定的历史文化遗产管理体系（表一），主要包括国家史迹名录、国家历史地标、国家公园体系和国家遗址区等。
从管理体制来看，针对不同历史资源的特点，形成以集中行政业务指导服务与多元产权管理相结合的网状管理体制：对于所有国家级历史资源，联邦政府履行专业指导和服务的行政职能； 对于重要脆弱的考古资源由联邦政府控制所有权，并实行专职垂直管理模式；对于联邦政府其他机构拥有的历史文化财产，实行兼职部门管理模式； 对于资源丰富权属复杂的历史文化区域，实行多方合作的PPP（政府与私人组织以特许经营模式开展合作提供公共产品或服务）综合治理模式；对于政府所有历史资产的商业经营活动，实行严格的法定授权和合同监督管理。
其中联邦政府参与管理的程度和措施各不相同。然而由于建立了以产权为基础的法律授权与行政管理体系，这一管理体系的权责划分虽然复杂但非常清晰。
（二）考古资源的联邦政府管理体制解析
在上述网状管理体制中，我们重点针对由联邦政府直接管理的考古资源进行事权分析，其中包括“专职垂直管理”和“兼职部门管理”两种模式。
1.“专职垂直管理”模式——国家公园体系
“专职垂直管理”主要指由联邦政府专门机构——国家公园管理局（National Park Service）——直接管理运行遍布全美国近400处国家公园这一管理体制。分析国家公园资源的构成特点，其数量远远低于国家史迹名录和国家历史地标，但面积非常巨大，总面积达34万平方公里[19]，并以土地资源类的自然和文化遗产为主，其中军事战场、历史遗址、国家纪念地、国家史迹等文化遗址类超过248处，比例超过60%。从资源特性看，这部分文化资源的特点与我国大遗址很相近。
美国国家公园土地所有权非常清晰，95%以上属于联邦政府所有，由国家公园管理局直接管辖，由联邦政府承担直接保护职责。“垂直”管理首先建立在土地所有权联邦所有基础之上，土地所有权与遗址所有权统一是减少脆弱资源破坏的最有效手段。“专职”管理更在机构、人员、预算等方面进一步强力保障。当然，“专职垂直管理”模式的运行成本较高，并非所有历史遗产都必须采用这一模式，应选择价值特别突出、环境特别复杂、威胁特别严重的遗址区域重点保护。