《档案法（送审稿）》解读
摘 要 本文解读了《档案法》送审稿，分析了档案形成、档案权属与处置、信息化与电子档案管理、档案工作监督与管理等四部分的新增内容；指出档案工作新理念，五项新观点和八项新方法；指出三处容易混淆的地方。
关键词 档案立法 送审稿 解读
中图分类号 G270 文献标识码 A 收稿日期 2017-07-27
2016年5月30日《中国档案报》公布了《中华人民共和国档案法》修订草案送审稿[1]。《档案法》是档案工作者的基本依据和首要遵循，是档案行政管理人员的执法依据，涉及社会所有组织机构档案工作的规划、计划与要求，规定了所有人员形成档案的责任和利用档案的权利[2]。《档案法》的修改必然会引起档案界乃至全社会的广泛关注。为此解读送审稿，体会其中的新思路、新观念、新办法，是档案工作者分内之事。与起草送审稿是用具体条目表达思路、观念和办法的过程不同，解读送审稿是从具体条目来体会或者反推这些文字试图表达的含义[3]。
一、内容只增不减
现行《档案法》有六章27条2600多字，而送审稿是九章88条10000多字。条目是原来的3倍多，字数是原来的4倍。条目增加了61条，原第九条、第二十一条各自拆分成两条，原第十七条、第十八条合并成一条。章节上增加第四章档案的权属与处置、第六章档案信息化与电子档案管理、第七章档案工作的监督与管理三个新的章节；第三章由“档案的管理”扩展为“档案的形成与管理”。由此可见改动是相当大的。
总体上讲，送审稿是只增不减。原来的内容删除的极少，大都是进一步充实和细化，吸纳了其他规章中的内容，也出现一些新的提法。
删除的内容仅有两处。一是删除容易引起误解且没有多少实际意义的“国家规定不得归档的材料，禁止擅自归档。”到目前为止并未见到有关“国家禁止归档”的规定。1987年发布的《机关文件材料归档和不归档范围》中提及“不归档的文件材料范围”，从内容来看，相当温和，主要是剔除重份和无价值的材料[4]。2006年发布的《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》中也只是提及不归档范围。迄今为止，尚未见到过有禁止归档的条文。对“国家規定不得归档”字面上的理解是某些事件、活动的材料不得归档，这有悖于档案存留历史的责任，从逻辑上是讲不通的。另一个是取消对非国家所有档案的收购与征购，显然是为了避免收购与征购的侵权或者违法嫌疑[5]。
二、体现公平公正
立法首先要明确立法依据和适用范围，为此第一条增加“根据宪法，制定本法”，第二条明确了适用范围。
《档案法》体现公平公正主要有两种手段：一是义务与权利对等，不能单独强调其中的一方面；二是权益对等，维护自身权益不得损害其他的权益方[6]。
体现义务与权利对等的有：第四条在义务之后紧接着阐述了对等的权利；第四十五条“涉及个人隐私档案的公开须经当事人或者其受托人的同意”；第五十二条专门叙述档案形成者和捐赠者的权益。
体现权益对等有多处：第四十七条，不得以公权力利用档案谋取个人利益或者泄露未公开档案信息；第四十九条，不得违反国家有关知识产权保护的法律规定，不得损害国家安全和公共利益，不得侵犯商业秘密、他人隐私；第五十一条，不得危害公共利益或者他人合法权益；第五十六条，不得侵犯国家利益、社会利益和他人合法权益。
送审稿重视保护档案工作者权益：第九条沿用原来的第九条第二款，给予档案工作者表彰奖励；第十六条设立了岗位津贴；第十七条建立业务培训继续教育制度；第六十八条，干预档案业务正常开展的，档案人员应当如实记录于档案管理案卷之中；第七十条，对违反法规的行为，档案工作人员有权拒绝办理，并应当向档案行政管理部门举报；第七十九条，对受打击报复的档案工作人员，应当恢复其名誉和原有职务、级别。
对行政行为进行申诉并申请赔偿，是行政执法的惯用做法。第八十四条有行政复议或行政诉讼，第八十五条有申请赔偿，这也是档案法作为行政法分内的事情。
三、新增内容之一：档案的形成
鉴于档案的形成是整个档案工作的基础、档案资源建设是档案工作的首要任务、档案的形成涉及社会各种组织机构，送审稿把原《档案法》关于档案形成的第十条扩充为第十九条至第二十六条共八条。第十九条，规定了档案工作的责任人是单位负责人；第二十、二十一、二十二条分别针对三种活动提出归档要求，第二十条针对公益活动中“有责任追溯和凭证要求的记录、凭证和信息”，第二十一条针对法规遵从要求归档“作为工作、活动或者任务完成的必备环节”，第二十二条针对职能活动规定了归档范围；第二十三条规定合作事务由主办单位归档。第二十四条规定制定归档范围和保管期限的权限。第二十五、二十六条建立了档案形成责任制、档案验收制度。通过以上八条，涵盖了社会各种组织机构和团体，对于促进档案的形成必将起到巨大促进作用。
四、新增内容之二：档案的权属和处置
原来涉及档案权属和处置的有三条，送审稿把其中的两条合并，再增加了六条，这一部分内容共八条。我国《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”因此不仅要界定档案的所有权，还要尊重私有档案的处置权。送审稿删除了对私有档案有权代为保管，可以收购或征购的违宪做法，对私有档案的处置不置可否，而是把重点放在保护国有档案上，对组织机构变动时档案的处置给出具体规定。
五、新增内容之三：档案信息化与电子档案管理
在目前的技术水平之下，对于电子档案管理只能提出原则性框架，不宜提出具体的实施办法。这一部分包括第五十八条至第六十五条共八条。第五十八、六十、六十三、六十五条是政策导向，第五十九条是信息化的组织，第六十一条提出归档接口，第六十二条提出电子档案的标准是“真实、完整、安全、有效”，第六十四条规定电子档案的法律效力。
六、新增内容之四：档案工作的监督与管理