[摘要]现代社会要求行政机关对公民信息实施公共管理，需要对行政主体的信息行政权予以规制。与信息有关的行政权力与责任没有配置到行政组织的确定岗位，会导致行政组织这一权力载体的法律规制缺位，进而使行政机关行为失范，法律关系紊乱，监督机制无法发挥功能，这是造成目前户籍管理改革难以推进的制度上的重要原因。行政组织应当适应和充分运用信息化社会的条件，按照分权理念，大胆向社会放权，向组织下层移转事权，同时加强行政监管与法治监督。
[关键词]信息公共管理；行政岗位；行政权力；户籍改革
[中图分类号]D922.1 [文献标识码]A [文章编号]1673-8616（2018）02-0110-09
信息管理是社会中普遍存在的行为现象，其范围包含人们收集、加工和输入、输出信息的组织化、科学化行为。信息管理涉及公共利益时，其出现在公共管理领域，是社会信息化发展到一定历史阶段的必然产物。信息公共管理是指信息化社会下，公共管理者对涉及公共利益的各类信息以及各种与之相关联的管理行为进行规制，并由此产生的对行政主体与行政相对人均具有约束力的制度化规则。
信息公共管理的出现，使国家对信息的管理不再停留在原始的自发状态，而是采用积极的行政管理手段去收集、加工和输入、输出信息，为行政管理提供基础信息服务，而在当前网络化、信息化社会中，信息公共管理则作为重要的国家公共管理手段加以运用，涉及公共管理的信息甚至可以被视为一种资源，其重要性不言而喻。
最能体现信息公共管理制度功能的国家制度，莫过于户籍管理制度（下文简称为户籍制度）。我国户籍制度源远流长，在战国时期初具雏形，秦朝时正式成为国家的基本管理制度，后经历朝封建统治者的沿用和完善，发展成为国家治理社会、征收贡赋、制造器物、规定禄食、兴发力役、组织军旅等许多国家行为的基本信息制度。
户籍制度是国家以家庭为单位，管理、控制社会和汲取社会资源的基本管理制度，它既是国家制度的重要组成部分，同时也是维持国家、个人与社会三者基本关系和谐和基本利益平衡的重要调节器，正如吉登斯所言：“有民族国家存在的社会都是利益平衡的结果，或者说它本身就是一个利益平衡体，它的存在和延续得依赖于‘嵌入’特定时间和空间的各种人为模式。”
户籍制度的本质，在于通过户籍管理，建立国家行为的基本信息系统，为相关国家行为收集被管理者的基本情况，在国家制度结构中，户籍制度并不具备核心制度的性质，但由于在制度结构中处于度量衡的地位，加上制度安排的相互作用和影响，户籍制度所涉及的层面和领域广泛而复杂，其改革可谓牵一发而动全身。
户籍制度经过长期的历史发展，在中国社会步入信息化、网络化新时代的当下，已经成为桎梏国家公共管理绩效的短板，户籍管理制度改革涉及的有关信息管理的行政权力法治问题也成为重要的研究对象。
一、户籍制度改革面临的行政法治问题
在行政行为中，信息的重要性不言而喻，对于行政机关而言，掌握行政相对人的信息越详细，开展的行政行为越有针对性，行政行为的绩效越高。随着信息技术的飞速发展和普及，中国社会进入信息社会时代已是不争的事实。信息社会的迅速发展对中国政府传统的行政管理模式产生了巨大的冲击，同时也为行政管理专业化提供了改革契机。
依法对行政机关掌握的信息进行有效管理，成为信息化社会中，政府必须面对的法治问题。按照依法行政的法治基本理论，有关信息的政府管理行为和纠纷应对措施，必然涉及相关行政权力的架构，包括信息行政权的主体设置、运用方式以及监督机制等多方面的内容。中国政府高度重视信息管理的法治改革，这一方面出于提高行政效率的客观要求，另一方面则出于身处社会转型期、转变政府职能、适应新环境、打造管理新常态的目的。户籍制度相关改革就是中国政府所进行的信息法治进程中重要的试点领域。
户籍制度改革涉及管理领域的方方面面，并不能一蹴而就，其在当下遇到了很多改革难题，尤其是有关信息管理的权力困境，亟待通过行政法治进行突破或者提供理论支持。
（一）户籍管理主体之间的信息处理权责分工不科学
近两年来，地方政府一直积极推动户籍制度改革，其工作部门纷纷做出职能调整，对户籍管理涉及相关事项进行改革，建立新的管理体制和运行机制，逐步剥离建立在户籍登记管理制度上的不合理的社会管理功能。与传统户籍制度相比，改革后的户籍管理涉及的工作部门更为明确，彼此的分工也更为清晰。地方政府为协调和解决行政机关之间的争议与纠纷，需要经常对户籍制度改革进行指导。2015年12月2日，南宁市政府出台《南宁市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，明确了包括公安局在内的22个行政机关在户籍制度改革中的具体职责。
作为传统户籍管理制度的核心机关，公安机关长期从事户籍信息管理和公民个人信息的基础工作，随着改革开放的不断深入和社会经济的迅速发展，公安机关在对户籍信息管理中遇到的问题让其管理工作力不从心：第一，户籍信息随着人口流动而不断发生变化，信息处理工作量庞大，尤其是流动人口跨区域的户籍信息管理，使各地公安机关在管理户籍信息时容易发生纠纷和扯皮，进而导致信息管理效率降低，同时也容易产生管理漏洞。例如，2013年神木“房姐”龚爱爱一案中，多名管理户籍的派出所民警被收买后，为其在异地办理多个虚假户口，使其能够在北京规避房地产调控政策，买人大量房产获利。第二，公安机关与其他行政机关之间的户籍信息交流不畅。其他依据户籍信息管理进行社会管理的行政机关迫切需要与公安机关交流信息，而公安机关提供的户籍信息和公民个人信息，并不完全符合其他行政机关的管理需求。因此，部分行政机关根据自己的管理事项，建立了自己的数據库，但双方在交流信息后，一旦发现信息数据发生变化，公安机关与其他行政机如果不及时沟通，就会造成信息管理上的重复检查、核对、更正行为，导致大量资源浪费，同时也给行政相对人造成极大的不便。