重视职能承接中蕴含的风险
所谓“职能承接”，笔者把它界定为工商行政管理部门承接的，由各级人民政府、政府各部门通过多种方式赋予的职能或要求开展的工作。现实情形大体包括以下几个方面：一是法定职能的承接，即由编制管理部门以“三定”方案的形式，赋予的以市场监管和行政执法为统揽的各项职能。二是源于法定职能的衍生职能的承接，主要是由法定职能中的兜底条款“完成上级交办的其他事项”衍生而来的，由党委、政府赋予的职能或工作。三是受托职能的承接。即其他机关因多种原因而委托工商部门承担的职能。四是临时性工作职能的承接，包括上级交办、政府协调确定、应急分配等。
现代行政管理学认为。职能等于责任，承职等于承责，因而责任自然意味着风险的存在。在当前的工商行政管理实践中，我们注重较多的是履职中(即行为实施)蕴含的风险，而忽略了职能承接中蕴含的风险。笔者以为，如果说履职(行为实施)过程中“缺位”带来的不作为风险、“错位”带来的作为不当风险、“越位”带来的乱作为风险、作为过程中的不到位不规范风险等，更多地可以从行为本身去寻源和“问责”，但其造成的影响充其量是履职尽责中的一种“个案风险”或“区域性风险”；而职能承接中由于承接不当、揽职过多带来的“代过风险”、“无能(力)风险”等，其可能蕴含的就是一个部门、一项工作的“系统性风险”，其带来的后果更严重，涉及的“问责”面更广。形成的职业风险更为严峻。因此，与我们现在关注的履职风险相比较，职能承接所蕴含的风险恐怕更需要、更值得我们从认识、预防、应对上予以关注和重视。
一、职能承接风险的表现
当前，工商行政管理部门在职能承接中存在着以下几种蕴含风险的情形：
(一)承接了不该承接的职能(工作)
比如，改革开放伊始，工商行政管理部门曾经花大力气培育市场及市场体系，并取得了“功不可没”的成效，以致在较长一段时间内，工商部门既是市场的“举办者”，又是“管理者”，甚至先是“举办者”，后是“管理者”，以“裁判员”和“运动员”的双重身份，承担了行政管理和事务管理相融、相混的职能。在实施市场管办脱钩后，工商部门的职能配置或从理论上已经回归到实施市场行政管理的本位，但是在具体的实践中仍有不少地区的一些地方政府延续传统做法，以“顺手”、“有经验”等为名，继续赋予工商行政管理部门承担包括消防安全、卫生管理及市场物业管理职能，有的甚至暗含了市场经营的职能；另外，在文明城市、卫生城市创建中，也承担了一些诸如城市建设管理方面的职能……类似于这些应当由专业部门负责的工作，一旦工商部门承接了，其潜在风险显而易见，在一定程度上甚至是“自套绳索”。
(二)承接了做不了的职能(工作)
比如，工商行政管理部门从事的行政许可工作与市场主体关系密切。于是一些地方便赋予了工商部门招商引资的职能，对可能来本地投资的市场主体，要求千方百计“落地”，想方设法“生根”，想尽办法“扶持”其“茁壮成长”到“开花”和“结果”，把行政管理与企业经营管理职能混淆在一起，不但容易造成不分青红皂白的“护短”，且极易留下“官商不分”、“权钱交易”的“寻租隐患”。又如基于工商部门曾长期“主管”集贸市场，而集贸市场经销的大多是农副产品，因而在有些地方，拟通过政府指定、协调确定甚至立规立章的形式，将对农副产品的监管职能“协调”给工商行政管理部门承担，而根据“农产品质量安全法”和“食品安全法”的相关规定，该项职能显然属于农业行政主管部门的法定职能……类似于这些职能，一旦工商部门承接了，显然是有心无力，根本做不了，随之相伴也就只有风险了。
(三)承接了做不好的职能(工作)
比如，由于工商行政管理部门在市场准人中承担着为市场主体颁发营业执照的职能，法律及社会评判都将市场主体有无执照视为经营合法与否的标志，因而在国务院颁布的《无照经营查处取缔办法》中，将工商部门列为主要的执法主体，赋予重任。但是应当看到，在现阶段经济社会发展水平下，形成无照经营的原因纷繁复杂，特别是现行的行政审批制度，市场主体设立时的前置审批，给方便、快捷的市场准入设置了一定的障碍，一些需要取得许可证而未申请许可证的、申请许可证而未获取批准得许可证的、法制意识淡薄而不办任何证照就开展经营活动的无照经营现象大量存在，一旦其发生灾难性社会后果(重要标准之一就是有没有人员死亡)，工商部门及其工作人员不论工作做与不做，做多做少、做好做坏，都免不了被追究监管不到位的过错或过失，“问责”在所难免。而事实上，现在无照经营的主要表现形式是“无证”，即因无法取得许可证而难以办照，但在“先证后照”的要求下，发证部门或是“衙门朝南，等待上门”，或是“视而不见，撒手不管”，他们实施的是所谓“发证后的管理”，因而不管出现何种结果发证部门都占着与己无关的“理”，所有的不利后果都由工商部门“兜底”，这显然难以承重，也显失公允，以此逻辑推理，工商部门完全可以实施“发照后管理”的模式。
(四)承接了做好了是“无名”，做不好要承责担骂(名)的职能(工作)
比如，基于工商部门承担着市场主体的监管职责，因而在一些地方城市建设的拆迁中被赋予或配合做市场主体的工作，在这个过程中，做好了应该的，是“无名英雄”，做不好则有可能是“不尽力”、“无能”，如果“放大”到网络上，则是“狗拿耗子，多管闲事”和“种了他人的田。荒了自家的地”，骂声一片，形象受损……类似这些职能的承接，往往都是“吃力不讨好”，一不小心还要承受“被问责”的“冤屈”。
二、职能承接风险的成因
工商部门职能承接中存在的问题，本质上是我国的行政管理制度改革还没有与市场经济体制的要求相吻合，还处于改革和过渡之中。对照现实，出现问题的原因主要有以下三个方面：
(一)职能与能力、手段不匹配
任何一个部门的职能配置，不能仅仅停留在事情有人做的层面上，还应通过相应的能力匹配和手段的保障，来保证职能工作的到位，否则职能配置只是一个“表象”，甚至是一种“假象”，无助于工作任务乃至目标的完成。现在基层工商部门在从事食品安全监管、流通环节商品质量监管的过程中，面临的是没有专业的检测手段(或检测手段不能获得法律的支持，如快速检测)、专门的技术人才和相关的专业知识，市场上一旦发现、发生问题，依靠的还是“人海战术”，投入大量的人力，运用传统的望(看)、闻、问、摸等方法，其“可靠性”依赖于个人经验和干部的职业道德，但这种“可靠性”是不稳定的，有时甚至是不“靠谱”的，难以从本质上对商品的质量及其安全性作出准确的把握和判断，不但效果不理想，而且其中蕴含的“跑、冒、滴、漏”风险更是不言而喻的，这也是基层工商干部“怕苦叫难”的症结所在。这种职能与能力、手段、保障