论我国公务员录用制度之弊：违法（宪）性考查与对策
摘 要：我国公务员录用制度作为彰显民主、择优取仕的现代重要政治制度，却存在五大违法（宪）问题，即歧视性限制、不正当行政、不合理行政、非录用行政行为违法以及救济缺失。针对这五大问题须以五大对策应对，即废止歧视性限制，创设“可录用的假定”原则；公开相关信息，确保相对人查阅权；以专业素养和法律素养为录用考试之核心内容；规范非录用行政行为；保障相对人救济权。如此，方可使我国公务员录用制度的违法（宪）性问题得以修正。
关键词：公务员录用；违法（宪）；行政行为；不纯正行政行为；可录用的假定
中图分类号：DF31 文献标识码：A 文章编号：1674-4853（2012）03-0097-12
On the Problems of Our System of Civil Servant Employment：Research & Measures
JIANG Yu
(Jiangsu Province Party School，Nanjing 210009，China)
Abstract：There are five illegal problems in our system of civil servant employment reflecting democracy and used to select better：discrimidnatory restrictions，inappropriate administration，irrational administration，other illegal problem in the system of civil servant employment and the lack of relief system.Only by taking the measures such as abolishing discriminatory restrictions and legislating to establish the principle of presumption of employment，making public the relevant information and assuring candidates＇inspection rights，making legal knowledge and professional knowledge as the core contents of the exams of civil servant employment，solving other illegal problem in the system of civil servant employment，assuring candidates＇relief rights，can we solve the above problems.
Key words：civil servant employment；illegal；administrative action；no-pure administrative action；the principle of presumption of employment.
一、引言
所谓公务员录用，即指国家机关依照法定的条件和程序，面向其本国公民采用公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法，选拔主任科员以下及其他相当职务层次的非领导职务公务员的活动。①俗称“公务员考试”，亦有学者称之为“考任”。[1]277
自公务员录用制度引入我国以来，其在选拔优秀人才进入公务员队伍方面发挥着重要作用；同时亦为公民广泛参与公共治理活动，直接参加国家管理工作的重要途径，是现代民主制度中不可或缺的重要制度。这从近年来出现的“公考热”亦可见一斑。以国家公务员考试为例，2001年到2011年间，报考人数激增42倍。其中，2011年的报考人数已高达141万人，招录比例为1.15%。[2]公务员考试报名人数之多、竞争之激烈正充分说明了其在我国公民政治生活中的重要地位。
但遗憾的是，公务员录用制度实施至今仍存在很多问题，有些问题甚至涉嫌违法（宪）。笔者欲从法学层面予以关怀，并提出相应对策。
二、我国公务员录用行为的性质探究
在考查我国公务员录用制度的违法（宪）性之前，有必要对我国公务员录用行为的性质做一番探究。
（一） 公务员录用行为是否为行政行为？
行政行为是指行政主体通过行政人，依法代表国家，基于行政职权所作出的，能直接或间接引起法律效果的公务行为。[3]191从这个概念可知，行政行为应当具备“引起法律效果”、“由行政主体作出”、“公务行为”三个要件。笔者欲以此考量公务员录用行为是否为行政行为。
1.是否引起法律效果。所谓引起法律效果，是指行政行为的作出，能对行政相对人发生法律上的影响，即导致权利和义务的增减。[3]192
依照《公务员录用规定（试行）》第5条，公务员录用行为可分为：发布招考公告；组织报名与审查资格；组织考试；考察与体检；公示、审批或备案五个阶段。其中，对相对人发生法律上的影响，即是否录用其为公务员的依据是资格审查情况、考试成绩、考察情况、体检结果和公示结果。从这个意义上讲，公务员录用行为满足行政行为“引起法律效果”的要件。
2.是否由行政主体作出。公务员录用行为可分为三种：准予录用决定、暂缓录用决定、不予录用决定。根据《公务员录用规定（试行）》第28条规定，准予录用决定和暂缓录用决定是由招录机关作出的。但不予录用决定则未必，因为从资格审查阶段到公示阶段相对人可能会因各种事由而遭受不同机关的拒绝。这里的“各种事由”即前文所述：或不符报考资格，或考试成绩未达要求，或考察、体检不合格，或在公示期内有影响录用的严重问题被披露。这里的“不同机关”主要是两类，即公务员主管部门和招录机关。其中，因相对人考试成绩未达要求而作出不予录用决定（以下简称为“第一类不予录用决定”）的主体是公务员主管部门；而因相对人不符报考资格，考察、体检不合格或在公示期内有影响录用的严重问题被披露而作出不予录用决定（以下简称为“第二类不予录用决定”）的主体是招录机关。当然，在实践中出于节约行政成本的考量，亦存在两类机关相互委托的情形。