论比例原则在警察法上的适用
摘 要：比例原则滥觞于警察法，但中国在引进该原则后出现了一系列的问题。本文通过对《行政诉讼法》、《人民警察法》以及2000年以来的公报案例进行分析，指出立法以及警察执法过程中存在的问题。并提出下列建议：第一，将比例原则视为警察法上的基本原则。在此部分对于一些反对意见会做一些探讨。第二，立法完善问题，包括受案范围等。第三，提出适用比例原则的标准为显著性标准，同时对显著性标准做出了解析。
关键词：比例原则；警察法；显著性标准
警察权兼具有强制性、裁量性、高度垄断性等特性，其权力所能触及范围相当广泛。警察权同时具有裁量性，这与法律本身不能概览无余有关，而且在警察权涉猎范围广泛的情况下，其裁量权也会随之扩大。“法律终止之处实乃裁量起始之所。”①强制性意味着警察权具有侵犯公民基本权利的可能性，裁量权则意味着当这种倾向没有边界时，其可能造成的危害的广泛性。
比例性原则包括三项内容，适当性原则、必要性原则、均衡性原则，强调目的与手段之间的关系，功能在于实现控权。比例性原则最初就诞生于警察法上，属于“舶来品”。其在中国的适用一直存在争议以及一系列水土不服的现象。本文主要通过考察警察执法过程中存在的实际问题，并以此为出发点，对比例原则在警察法上的适用提出个人微建。
本论文在第一部分主要对《中华人民共和国行政诉讼法》（下称“行政诉讼法”）和《中华人民共和国人民警察法》（下称“人民警察法”）的部分内容进行分析，第二部分将主要通过案例分析我国公安机关在执法过程中暴露出的问题，第三部分则是结合在前述部分暴露出的问题提出建议。
一、立法观察
（一）对《行政诉讼法》分析
最新修订的《行政诉讼法》第一条、第二条主要规定了制定该法的目的以及提起行政诉讼的起因。根据第一条“监督行政机关依法行使职权”可知，我国目前的行政诉讼法的制定，将合法性原则放在第一位，而有关合理性范畴的规定有所欠缺。也就是说，当公民个人的合法性权益受到侵害时，对行政机关的审查内容包括作出的行政行为是否属于其职权范围内、程序是否合法等。
《行政诉讼法》第十二条和十三条，主要规定了受案范围。通过法律内容可知，我国的受案范围以列举方式为主，概括式和否定式为辅的方法。在具体行政行为种类上采用了列举方式，在职权标准、行为标准、结果标准上采用了概括方式，最后通过否定方式排除了不属于受案范围的类型。②明确列举的款项对于公民个人的教育意义、对法院的指引作用更为显著。同时，这种方式明显限缩了我国行政诉讼的受案范围，即使规定了兜底条款，在某些情况下还是变成了法院不受理行政案件的防护武器。据统计，2002年之后的几年间，全国的行政诉讼案件数量徘徊在10万件左右，平均每个基层法院约30件，占法院办理各类案件的1.8%，这与受案范围不够宽，有些案件不敢受理等因素有关。③“行政案件受案数如果与行政机关每年作出的数以亿计的具体行政行为相比，则更不成比例：行政机关作出一千件以上乃至几千件的具体行政行为，法院受案数才有一件，才有一项具体行政行为被行政相对人诉至法院。”④这并非是行政机关行政执法的效率以及质量高所造成的，而是我国的行政诉讼受案范围狭窄造成的。另外，在十二条最后一项内容中，将行政诉讼法所保护利益限制在了人身权和财产权范围内，显然过于狭窄。行政机关的权利事关生活方方面面，其有可能侵害的利益也多种多样，人身权与财产权的范围内并不足以包含。行政指导⑤、抽象行政行为侵犯公民权利时的救济途径仍然是空缺的。这与本法第二条的内容也相违背。
《行政诉讼法》第七十条主要规定了人民法院可以撤销或者部分撤销，并判决被告重新做出行政行为的几种情况，主要集中于证据、法律适用、程序、滥用以及超越职权、明显不当等情况。与第一条反应的问题相同，主要集中于合法与否的审查上。虽然明显不当属于合理性范畴的规定，但是过于原则化，并无对明显不当的具体解释。
（二）《人民警察法》
《人民警察法》第二条主要规定了我国的警察的任务以及主体范围，是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。第六条规定了公安机关的人民警察职责。法律结合实务可知，我国警察权力过大，警察权力高度垄断与混同。我国警察权的广度、深度与强度之大在世上罕见，涉及治安行政领域和刑事侦查领域，同时还拥有一系列的强制处分权。⑥与警察权力过大不相匹配的是法律的不完善，自由裁量空间的过大。
我国警察种类很多，为能够集中讨论问题，因此在下文中主要针对公安机关的警察进行讨论。
二、案例分析
下面对2000年以来在《人民法院公报》⑦上发布的公报案例中有关公民个人起诉警察的案例进行分析。通过搜索发现2000年以来涉及到警察执法的案件包括廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案，焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定行政纠纷案，尹琛琰诉卢氏县公安局110报警不作为行政赔偿案，罗伦富不服道路交通事故责任认定案，李治芳不服交通事故责任重新认定决定案。
（一）较大的自由裁量空间与法律意识缺失的矛盾
上述的多数案件中警察在执法中，利用其权力优势，警察在执法过程中较为强势。依附于其强势地位，在多数情况下不会严格按照法定程序执法。例如不听取当事人的辩解，未采取听证会等等。可以看出，我国警察并没有较强的程序意识，以及保护公民合法权益的意识。在前所述我国法律规定较为原则性，给予了警察很大的自由裁量空间，在这种情况下，警察法律意识的缺失带来的危害性不可想象。
另一矛盾之处体现在，因为法律的原则性，在实务中公安机关依据大量的部门规章、地方规章等作出具体行政行为。而事实上我国存在大量的部门规章、地方规章违反上位法的情况，通过上述案例也可看出，警察实际上对于具体的、细化的规章烂熟于心，但是对于上位法的原则性的规定并不是很熟悉。因此也出现了加重处罚等明显违法的行政行为。还有将部门内部的一些指导文件，在对外执法时作为法律依据适用。