唐朝贞观年间防治贪腐的政策举措释析
摘 要:唐太宗为首的统治集团,鉴戒亡隋教训,视官吏贪腐为戕害社稷江山和官吏长久富贵的国殇。贞观年间一方面构筑思想防范的道德教化体系,另一方面着力从法律、选官、监察等层面构筑制度控防体系,建立防治贪腐的运行机制,倡廉惩贪,扬清激浊,营造清正俭约的廉政环境,为当代社会防腐反贪提供了弥足珍贵的启示。
关键词:唐朝;唐太宗;防治贪腐
中图分类号:K242 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0117-02
贪腐是权力和私欲相结合的产物。防治腐败是一项艰巨复杂的社会系统工程,它既要通过约束私欲来限制权力的滥用,又要通过约束权力来遏制私欲的膨胀,既需要体制、法制、机制等各项刚性制度的监控保障,也需要教育、监督、惩处等多层面标本兼治综合治理的防治腐败体系的共同作用。贞观年间,以唐太宗为首的统治集团确立了偃武修文、轻徭薄赋、民为帮本等一系列国策方针,从维护唐朝社稷江山,谋求百官长久富贵的角度出发,大力崇尚廉洁,从法律防治、体制保障、制度监控、惩贪奖廉以及风气导化等层面建立起相对健全的防治腐败体系,力使贪腐得到有效遏制。实践证明,这些制度措施的有效推行,取得了明显的社会效果。
一、构筑防治贪腐的法律防线
“王者禁人为非,莫先于法令”。唐太宗深知以法治国的奥妙,在登基不久的贞观元年诏令:“自今以后,官人行事与律乖违者仰所司纠劾,具以名闻”,[1]425之后,便令长孙无忌、房玄龄组织人力在《武德律》基础上制订《贞观律》。贞观十一年正月十四日,颁新格于天下,共十二卷,凡律五百条。高宗永徽三年令长孙无忌、李勣等大臣以《贞观律》为定本,参撰律疏30卷,于永徽四年颁行,即为今之中国法制史上的重要文献《唐律疏议》。《贞观律》以人本为怀,慎罚恤刑,《旧唐书·刑法志》称其“凡削烦去蠹,变重为轻者,不可胜纪”,但反贪律条反而更加详密,《唐律疏议》十二篇中的第三篇《职制律》集中对官吏的设置、选任、失职、渎职等内容进行专门细致的规定,其余八篇的条文内容也都或多或少涉及到追究官吏违法渎职的法律责任,其中涉及惩治赃贪的内容约有76条,规定罪名445个,涉及官吏犯罪有192个,占总律条的43%。具有重要方法创意的是将非法攫取公私财物的经济犯罪概括为“六赃”,即:受赃枉法,受赃不枉法,受所监临财物,强盗,窃盗,坐赃。总观唐律防腐有以下特点:其一,范围广。有官吏在执行职务中受财、代人请求而受财、监守自盗、侵吞公物等贪污受贿非法直接获得利益的行为;有役使部属、部民,借用牛马等应付代价而不付代价以获取利益的行为;有“合法”接受馈赠(包括以馈赠为掩盖的索取)的行为;还有“正常”的买卖、借贷的行为。从犯罪主体看,既包括现任官吏,也包括离任官吏的受贿;从犯罪行为看,既包括受财枉法,又包括受财不枉法,间接利用职务之便的受财请求,接受所部请客送礼,无偿接受劳役等等,可以说官吏在监临内及离任后一切能够取得利益的行为,都被纳入犯赃行为之中。其二,处罚严。唐律对官吏,特别是对长官、主管官员受贿、盗窃公私财物和接受管辖范围僚属或百姓财物者均处以严刑。《职制律》规定:“诸监临主司受财枉法者,一尺杖一百,一匹加一等,十五匹绞”。不枉者,一尺杖九十,三匹加一等,三十匹加役流”。但凡官员在行使职权时,接受当事人财物,即使只有一尺绢,也构成犯赃罪,即使受财而未为当事人违法办事,同样属于犯赃,收受十五匹绢,即判死刑“绞”。而在盗窃罪中,盗绢十五匹才被处以流刑,可见赃罪重于盗窃罪。若统摄案验或行案主典等司法长官犯赃罪量刑比一般官员要重四五个等级。并将绞死贪官正式写进《贞观律》,同时大量使用杖刑、流刑。“唐时赃吏多于朝堂杖杀,其持宥者,乃长流岭南”,[2]445虽然唐律规定官吏犯罪可享有议、请、减、赎和官当等封建特权,但对官吏犯赃,《名例律》规定不得请,不得减,不适用官当,必须除名免官,且常赦所不免,严惩不贷。唐律规定,官员在管辖范围内接受财物,无论是本人,或是通过家人,无论公然索取,抑或手法隐蔽,都要受法律严惩,同时,对行贿人和行贿中介人也予以严厉制裁。可见唐律对官吏贪赃枉法的处罚之重,这在唐律刑罚比前代大大减轻且死刑、流刑大量减少的背景下,更凸现对贪赃枉法官吏的处罚之严厉,这也成为唐律的一大特点。同时《贞观律》其明确的罪名性质,量刑处刑原则,贪污罪的明细区分也是反贪立法的蓝本,对受财枉法,监守自盗等性质严重的腐败行为,“遇赦不原”成为定制,后朝多沿袭不改。《贞观律》在太宗为首统治集团着力推行下,较为彻底地得以实施,对贞观年间反贪防腐起到了重要的控防和治理作用。
二、建立防治贪腐的保障体制
绝对权力必然导致绝对的腐败,防止滥用权力的最好办法就是以权力约束权力。唐朝设置御史和谏议大夫,推行监察制度和谏议制度,尤其是推行的监察制度以建立监察体制、健全完备的监察法规、相对独立的监察机构、广泛拥有的监察职权、纠举权贵的监察实效而著称于世,监察御史担负着调查、弹劾、谏诤、审计、监视、考核、侦查、公诉及审判官吏的重要使命。这种现象是专制体制王朝的特殊现象,“专制政府不应该有监察官是显而易见的,但中国的事例似乎破坏了这条规律”。[3]65
唐太宗登基后,迅速将监察制度恢复起来,中央的最高监察机关是御史台,长官为御史大夫,副职二人为御史中丞。下属台、殿、察三院。台院负责纠举推鞠狱讼、纠举弹劾违法官员等职,长官设4人侍御史,察院有监察御史10人,主要职掌为接受皇帝委派,到各州县检查地方上有关军政、民政、财政等事宜,“贞观初以法理天下,尤重宪官,故御史复为雄要,” [4]349 “御史为风霜之任,弹纠不法,百僚震恐,官之雄峻,莫之比焉,”“掌肃清风俗,弹纠内外,”[4]341台院侍御史以弹奏为基本职责,重点在纠弹职位较高的官员,察院监察御史其在御史台中品秩虽低,但职务繁杂,百司畏惧,其“分察百僚,巡安郡县,纠视刑狱,肃政朝仪,”[5]392此外还掌祭祀、监南选、监司射、监决狱、分察尚书省六部等职责。贞观年间将全国划为十道监察区,由监察御史十人分巡州县,监察御史以六条巡按州县,分巡时威仪显赫,“州县祗迎相望道路,牧宰祗候,僮仆不若。”[6]1083唐朝御史不仅握有风闻言事权,且独立行使弹奏权,即使御史台长官也无权事先询问弹奏内容。唐制,一般选官皆由吏部注拟,五品以上由皇帝敕授,六品以下奏授。但侍御史、殿中侍御史、监察御史六至八品官,因职责攸关,故多为敕授。贞观时,御史大夫先由杜淹担当,继之者温彦博、萧瑀、韦挺、孙伏枷、刘德威等人,均为一时名流。选任者,一般为学识渊博、刚正直言、质重勇退者。监察御史高季辅“多所弹纠、不避权要,”后累迁至“中书令兼检校吏部尚书,” [7] 殿中侍御史张行成“纠劾不避权威,太宗以为能”,迁侍中兼刑部尚书。贞观年间除监察系统有纠察百僚的职掌外,谏官系统也部分地具有纠弹百官违法乱纪的职责。唐太宗特别注重求谏、纳谏,因此谏官系统在贞观年间强势发展,在防腐治贪中起到纠正错误决策、肃正吏风等重要作用,形成对皇帝及大臣违法行为的监督约束机制。
三、实施防治贪腐的监控制度
与机制防范紧密相连,贞观年间,唐朝统治者也相当重视推行考课制度和巡省制度来监控官吏贪腐行为的产生。贞观年间吏部掌天下官吏选授、勋封考课之政令,正式设置考功司专门负责对全国官吏的考课。贞观三年,唐太宗令房玄龄、王珪掌内外官考,凡百司之长,岁校其属功过,差以九等。贞观年间官吏一般四年一任,其间每年都要一小考,四年一大考,主要考核官员功过、行为、才能,着重考核政绩。小考评定被考人等第,大考则综合多年的等第以决定升降赏罚。通过考课,依据官员的不同表现,区别不同等级,约束官员忠于职守。考课的内容和标准为“四善二十七最”,“四善”是对所有官吏普遍适用的四项大标准,“一曰德义有闻,二曰清慎明著,三曰公平可称,四曰恪勒匪勤”,其是将道德、才能、功绩综合起来考核,显然其中清廉为重要标准,“二十七最”是将所有官职按性质制定的二十七类分项考核标准,其中考官的考核之最为扬清激浊、褒贬必当。考核等次为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下九等,其中,“背公向私、职位废阙”为下中,“居官谄诈、贪浊有状”为下下。显然,背公向私和贪浊被视为作官之最恶劣表现,也是重点防治的行为,从而在官吏升降黜陟中设定了监控贪腐的底线和标尺。