地方人大设立常委会是一个重大改革
纪念地方人大设立常委会40周年
【编者按】
今年是地方人大常委会设立40周年，为全面回顾总结地方人大常委会40年的发展历程、工作成就和主要经验，本刊从本期起，特推出“纪念地方人大设立常委会40周年”专栏，记录地方人大及其常委会发展历程，回顾地方人大常委会依法行使职权过程及其背后有意义的事件或人物，反映人大工作者推动人大工作创新发展的先进事迹等，进一步促进坚定人民代表大会制度自信，推动人大制度与时俱进、完善发展。
1979年7月，五届全国人大二次会议通过的关于修正宪法若干规定的决议对宪法有关条文作出修改，其中第35条增加1款作为第4款，规定：“县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，它是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作，它的组织和职权由法律规定。”这是新时期我国推进民主法制建设的重大举措，是人民代表大会制度的重大发展，也是地方政权建设的重大革新。
发扬民主，人民管理国家事务 必须坚持和完善人大制度
“这是关系到人民当家作主的问题”，全国人大常委会法制工作委员会原主任顾昂然几年前在接受记者采访时回忆了地方人大常委会的设立过程。
从1979年3月起，顾昂然历任全国人大常委会法制委员会委员、资料编译室主任、研究室主任、民法国家法室主任。1983年9月，全国人大常委会法制工作委员会正式成立，全国人大常委会法工委第一任主任是六届全国人大常委会秘书长王汉斌兼任，顾昂然是副主任兼秘书长。七届全国人大时，王汉斌当选为全国人大常委会副委员长继续兼任法工委主任，顾昂然协助王汉斌主持法工委的工作。1993年直至2003年的十年间，顾昂然担任全国人大常委会法制工作委员会主任，全面主持法工委工作。
顾昂然回忆说：“我到法制委员会报到的第二天，也就是1979年3月9日上午，彭真就召集我们开会，参加会议的有武新宇、邢亦民、刘复之、王汉斌、张友渔、项淳一、高西江、岳祥和我。彭真说，昨天我与华国锋、叶剑英谈了，大体上定于5月召开全国人大会议，要通过几部法，包括刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、法院和检察院组织法等。今天我找你们搞实际工作的同志商议，你们抓紧搞。”
“3月19日，彭真主持召开了法制委员会第一次全体会议。在会上，彭真谈了法制委员会的任务、当前的工作和工作机构等，提出当前工作就是加紧制定七部法律。这七部法是指刑法、刑事诉讼法、选举法、地方人大和政府组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法。”
“一开始，大家对要制定刑法、刑事诉讼法（文革时很多人受迫害）和中外合资经营企业法（对外开放是我国的基本国策）的意义比较了解，但把修改选举法和地方组织法放在如此重要的位置，有人不理解。彭真讲，这是总结‘文革’教训提出来的。‘文革’时期，民主法制遭到破坏，从1966年起到1974年全国人大及其常委会没开过会，地方人大也由‘革委会’代替。发扬民主，人民管理国家事务，必须坚持和完善人民代表大会制度。要恢复被砸烂的公检法，法院、检察院必须依法独立行使职权，不受行政机关干涉。”
“在讨论时，有的委员提出开会务虚。彭真表示，‘文革’的教训一定要很好地总结，但现在立法任务很紧迫，我们不开一般的务虚会，而是要结合立法工作，在起草制定法律过程中，总结经验教训，有针对性地在法中作出规定，从法制方面来防止这类问题再发生。”
关于地方人大设立常委会的问题有三个方案
短短的三个月时间完成七部法律，紧张程度可以想象。
顾昂然回忆说：“接着，就开始了紧张有序的起草工作。那段时间每天都是加班加点干。3月31日下午，彭真找我谈选举法和地方组织法起草问题。彭真说，选举法要真正民主，民主要制度化、法制化，保证代表可以行使权利，人民管理国家事务。地方组织法，有三个问题要研究：一个是‘革委会’的问题，要‘革委会’还是要人民政府;第二个问题是地方立法权的问题，这涉及加快立法和法律体系的问题;第三是地方人大设立常委会的问题。彭真布置我先搜集问题。在征求对地方组织法修改意见的过程中，我感觉到下面对设立地方人大常委会的呼声很高。”
“4月4日、4月5日和5月3日上午，彭真在台基厂找我研究地方组织法、选举法和修改宪法有关规定的问题，要求我把材料摘出来。5月4日上午，彭真召开法委主任、副主任会，杨秀峰、武新宇、高克林、陶希晋、王汉斌、邢亦民和我参加，研究选举法、地方组织法等几部法。5月17日，彭真专门向中央写了报告，提出关于县级以上地方人大设立常委会的问题有三个方案：一是用立法手续把‘革委会’体制固定下来。这样做，不赞成的人可能很多。二是取消‘革委会’，恢复人民委员会。这样做，在名义上虽然取消了‘革委会’，但对于扩大人民民主、健全社会主义法制不一定能有多大实质性的帮助和改进。三是县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，并恢复人民委员会作为行政机关。这个方案可能比较好些。”
“中央领导同志审阅了这个报告，邓小平批示：我赞成第三个方案。5月下旬，彭真生病住在北京医院。 5月31日下午，他把我叫到北京医院研究如何加强和完善人大和常委会的问题。根据彭真意见，对地方政权制度和选举制度，作了一些重要改革。在地方组织法中规定，县级以上地方人大设常委会，省级人大及其常委会可以制定地方性法规。在选举法中，把直接选举扩大到县，实行差额选举，明确代表的权利义务。”
邓小平说：县级以上地方人大设立常委会是一个重大改革
“6月6日下午，彭真布置起草地方组织法、选举法几个问题的报告。我根据彭真意见起草了向中央的请示报告稿，由王汉斌修改后，彭真定稿后报中央。”
“报告中，对县级以上地方人大设常委会写了四条理由：1.地方各级人大每年一般只开一次会，设立人大常委会，可以开展经常性工作，进一步發挥地方人大的作用。2.省级人大及其常委会可以在与宪法、法律、行政法规不抵触的前提下，根据本地情况制定地方性法规，有利于健全法制。3.可以由人大常委会任免法院副院长、审判员，改变过去由地方人民政府任免的办法，以便更好地保证法院依法独立行使审判权，不受行政机关的干涉。4.有利于加强对代表的监督，在人大闭会期间，需要撤换由它选出的上一级人大代表时，常委会可以及时依法予以罢免。”
“中央和小平同志同意这个意见。邓小平对彭真说，‘县级以上地方人大设立常委会，是一个重大改革’。彭真带回邓小平的意见，令大家深受鼓舞。”
同时修改1978年制定的宪法
“在起草制定地方组织法时，要把‘文革’期间产生的‘革命委员会’恢复为‘人民政府’，而当时宪法的规定还是‘革命委员会’;拟在县级以上地方人大设立常委会，而当时宪法的规定地方人大不设常委会。在起草制定选举法时，拟将直接选举扩大到县级人大代表，而当时县级人大代表由基层人大间接选举产生。在起草制定检察院组织法时，拟将上级人民检察院同下级人民检察院的关系由监督改为领导。”
“既然要健全法制，法律就不能和宪法抵触，这就要对宪法进行修改。当时的宪法除上面所说的必须马上修改的有关规定外，还有一些重大问题，包括国家的根本任务、基本经济制度方面，都已不能适应新形势的要求，需要进行修改。由于对宪法进行全面修改问题比较大，比较复杂，需要一定时间。因此决定，先根据地方组织法、选举法、检察院组织法对宪法的有关规定进行修改。”
“1979年6月12日，彭真召集乌兰夫、姬鹏飞、刘复之、武新宇、邢亦民、王汉斌、胡绳和我研究提出了修改方案，由常委会提出修正宪法若干规定的决议。6月13日上午，法制委员会第四次会议讨论几个法草案的说明。6月17日上午，彭真在台基厂找刘复之、王汉斌、项淳一、岳祥和我最后一次研究对七个法律草案说明的进一步修改问题。1979年6月18日，召开五届全国人大二次会议。6月26日，彭真对七部法作了说明。7月1日，五届全国人大二次会议通过了这七部法和修正宪法若干规定。”
“根据地方组织法，从1979年下半年开始到1980年年底，地方人大常委会如雨后春笋般地建立起来，省、自治区、直辖市设立人民代表大会常务委员会的工作完成。县直接选举工作于1980年下半年全面铺开，到1981年年底，内地2756个县级单位都建立了人大常委会。”顾昂然说。
据中国人大网