论进一步规范行政执法行为
摘 要：进一步规范行政执法行为，是全面推进依法行政、实现政府管理职能的关键环节，也是保障公民合法权益、维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的必然要求。因此，必须切实转变行政执法理念，按照依法行政的具体要求，把握行政执法重点环节，全面完善行政执法程序。
关 键 词：行政执法；理念；要求；程序
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）01-0021-07
收稿日期：2013-08-05
作者简介：马军卫（1976—），男，山东人，中共济南市委党校（济南市行政学院）政法教研部副教授，法学硕士，研究方向为宪法与行政法学、法理学等。
行政执法是行政机关将法律的一般性规定应用于行政管理的具体事项，直接确定公民、法人或者其他组织的权利义务并付诸实现的行为，是行政机关行使职权最典型、最重要的方式。作为依法行政的核心，行政执法既是国家治理以及维护社会秩序的重要手段，也是国家意志表达的重要环节。行政执法部门承担了大量的国家行政管理职能，行政执法行为与社会公共利益以及公民个人利益紧密关联。近年来，随着行政法制的不断完善、依法行政的全面推进以及法治政府建设的进一步加强，行政执法的总体状况有了显著改善，行政执法行为的规范化建设也取得了明显成效。但在新的历史条件下尤其是面临经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，基于政府多元目标决策与行政执法主要目的之间在一定程度上存在矛盾以及相关体制机制、利益驱动等因素，体现在行政执法领域，职责不清、重权力轻权利、重管制轻服务、重查处轻预防、重结果轻效果等问题，有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法、渎职失职和执法腐败等行为仍旧在较大程度上存在。因此，进一步规范行政执法行为就显得尤为迫切。
一、树立行政执法理念，是进一步规范行政执法行为的重要前提
行政执法理念是对行政执法的目标、价值以及效果等的总体把握，是指导行政执法实践的思想基础和主导价值追求。具体指行政执法机关和行政执法者对法律功能、作用和法律实施等所持有的意识、思想、观念以及信念的总和。其体现为一种理论化，系统化的认知，具有主体的特定性、阶级性、抽象性以及社会性等特点，引导、统摄、支配和决定着行政执法行为以及执法效果。
行政执法理念的匮乏或者不正确，是当前行政执法领域存在诸多问题以及执法效能不高的根本原因。缘于传统体制下“人治”思想的影响、社会转型给行政执法带来的新挑战以及理念建构的过程性，应该说，直至目前，正确的行政执法理念并没有完全建立起来。实践中过分依靠加大执法力度等强制性手段推动法律实施以及执法创新的随意性等现象大量存在，其效果往往事与愿违。作为行动的先导，理念具有其内在的力量，它甚至可以超越法律规则本身，发挥法律规则起不到的作用。
（一）法治理念
行政权必须加以限制，这是现代行政法始终恪守的一条基本信念。行政是国家行政权力依法律要求的行动，法律对政府应当拥有绝对权威。现代行政是法治行政，政府的权力行动符合法律要求，则是法治行政的一般标准。在我国，行政法治理念的核心主要体现为，行政机关行使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。在行政执法过程中，坚持法治理念，尤其要维护宪法和法律的最高权威，坚持法律至上，维护社会公平正义。依法行政，最根本的是依宪行政，包括各级行政执法机关和行政执法人员在内，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。法律至上要求行政执法人员在行政执法过程中要把法律精神和法律规定作为执法的基本准则，维护法制统一、反对地方和部门保护主义，反对把组织以及个人意志凌驾于法律之上。要坚持法律优先，行政法规、地方性法规以及行政规章、行政命令等皆不得与法律相抵触，所有行政活动均不得违背现有法律规定。当不同效力等级的执法依据对某一问题的规定不尽一致时，除上位法已明确授权下位法可以作出特殊规定的以外，行政执法机关及其执法人员要坚持上位法优于下位法的原则，适用上位法的规定。要坚持法律保留，宪法关于人民基本权利限制等专属立法事项，必须由立法机关通过法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为都必须有法律授权，否则，其合法性将受到质疑。要坚持职权法定，树立公民权利“法无禁止，即可为”、行政权力“法无授权，即禁止”的观念。当然，职权法定并不禁止行政机关在没有法律规定时，作出不妨碍其履行职责的且有益于行政相对人的行为。另外，在行政执法实践中也要处理好权与法的关系，要唯法不唯上、唯法不唯权，不断提高法治思维能力。公平正义是社会主义法治的基本价值取向。按照公平正义的要求，各级行政执法机关以及行政执法人员在行政执法过程中都要始终坚持公民的权利平等、程序正当以及公平合理的原则，要防止执法人员滥用职权。
（二）人本理念
马克思在创立科学社会主义学说时认为，未来的新社会是以每个人全面而自由的发展为基本原则的社会形式。以人为本是马克思主义的根本原则和崇高价值理念。在民主国家，行政权力源自人民主权或称人民权利，属于公共权力的范畴。但是，洛克早在17世纪就做出论证，在所有国家权力中，行政权力是最桀骜不驯的。社会主义法治建设的根本目的就是要实现好、维护好、发展好最广大人民的利益。执法为民是社会主义法治的本质要求。政府的权力是人民赋予的，必须对人民负责，为人民服务，接受人民监督，要坚持以人为本、执政为民，建设人民满意的政府。以人为本的执法理念特别要求行政执法机关以及行政执法人员要正确认识权利与义务的关系，始终坚持权利本位。权利是目的、义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现。因此，在行政执法过程中，不但要尽量减少对公众权利的损害，而且要为公众权利的行使和实现创造条件。在严格执法的同时，不能忽略法律本身所具有的人文关怀而片面强调法律法规的硬性规定，要把人民的正当合法利益放在首位，以人为中心、以人为目的，切实维护包括知情权、参与权、表达权、监督权等在内的一切公众权利。在确需行政处罚或强制时，要坚持最小侵害原则或必要性原则。在有效实现行政目的的前提下，手段的选择必须满足对相对人或者公众损害最小的实质性约束。不能为了实现执法目的而造成对公众权益的过度损害，要坚决避免过度执法、野蛮执法，尽可能不采用运动执法方式。