重大行政决策方案合法化研究
摘 要：重大行政决策方案合法化是行政决策程序不可缺少的重要环节，是依法行政的重要体现，是决策能够顺利执行的前提条件，是增强重大行政决策方案合法性的重要保障。通过分析我国重大行政决策方案合法化过程的现状、存在的问题，提出加强法制工作机构建设，健全对重大行政决策方案合法化的监督机制，完善并严格执行重大行政决策方案合法化程序等对策建议。
关键词：重大行政决策；方案；合法化
作者简介：郭渐强，湖南大学法学院教授（湖南 长沙 410028）彭 璐，湖南大学法学院硕士研究生（湖南 长沙 410028）
一、重大行政决策方案合法化的价值
行政决策是指国家行政组织为了实现行政目标，依据既定法律和政策，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案的行为过程。{1}重大行政决策方案合法化是指重大行政决策主体通过相关行政行为使重大行政决策方案能够被公众认可、接受并得以顺利实施的过程。目前对于“重大”这一词并没有一个明确统一的定义，中央和各级地方政府对于重大行政决策的界定都有所不同。如《国务院工作规则》第四章第十八条表述为：“国民经济和社会发展计划、国家预算、宏观调控和改革开放的政策措施、国家和社会管理事务、法律议案和行政法规、有关国家投资建设等重大决策，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定。”{2}《湖南省行政程序规定》第三十一条，对重大行政决策则有如下定义：“本规定所称的重大行政决策是指县级以上人民政府作出的涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。”{3}一般来说，重大行政决策是有关该政府管辖地区内全局性的、根本的、长远的问题，关系到大部分公民的切身利益。重大行政决策影响重大，一旦决策失误，可能会导致人民群众权益受损、社会经济发展受到阻碍等严重后果。所以，对重大行政决策方案进行合法化的必要性显得更加突出，重大行政决策方案合法化的价值主要体现在以下几方面：
1. 依法行政的重要体现
2004年国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。{4}党的十八大报告中也明确提出了全面推进依法治国，建设法治政府的目标。依法行政是依法治国的根本要求，是我国建设和发展社会主义市场经济体制的客观需求。依法行政强调行政主体在行使行政权力时必须依据法律、符合法律，不得与法律相抵触。依法决策是依法行政的内在要求。在重大行政决策方案合法化过程中，对决策内容、程序是否与法律相冲突进行严格审查，确保重大行政决策方案于法有据，充分体现了依法行政的要求，是我国政府依法行政的重要体现。
2. 行政决策程序建设的基本内容
“重实体，轻程序”的观念在我国一直存在。人们普遍只重视决策的实体内容是否合法，而忽略程序合法的重要性。行政决策程序合法性是行政决策合法性的重要组成部分，仅从实体内容的合法性来对决策进行评判是不合理的。最近几年，我国已经开始认识到程序之于决策的重要性，并逐渐开始加强对行政决策程序的建设。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中明确指出要“完善行政决策程序，重大行政决策在决策过程中要进行合法性论证。”{5}许多地方政府也制定了相关法规来规范行政决策程序，并明确规定重大行政决策方案需要进行合法化这一环节。如《湖南省行政程序规定》，共十章178条，第三章行政决策程序从第29条至53条共25条，对重大行政决策行为和制定规范性文件的行为予以程序规定，其中就包含第三十九条“重大行政决策方案草案经政府分管负责人审核后，由行政首长决定提交政府常务会议或者政府全体会议讨论。政府常务会议或者政府全体会议审议重大行政决策方案草案，应遵循以下程序：（1）决策承办单位作决策方案草案说明；（2）政府法制部门作合法性审查或者论证说明”以及第四十二条“由行政机关作出决定的重大行政决策，决策机关应当在作出决定之日起20日内，向社会公布重大行政决策结果”等合法化程序的规定。{6}行政决策合法化程序是重大行政决策程序的组成部分，它是行政决策程序的最后一个步骤更是不可或缺的一步。
3. 决策能够顺利执行的前提条件
重大行政决策的最终方案是否具有合法性，是否能够得到社会的赞同和有效的实施，需要合法化这一过程使行政决策获得合法性地位，使重大行政决策方案转变为正式的具有权威性的公共政策。只有经过合法化这一过程的重大行政决策方案才能具有执行的效力。未经过合法化的重大行政决策方案本身不具有合法性，同时也缺乏权威性，较难获得公众的赞同和配合，决策的执行就会受到来自目标群体的阻力，最终使得整个决策失败。重大行政决策方案合法化起着承上启下的作用，联结着重大行政决策方案的制定以及重大行政决策的执行两方面，是重大行政决策能够顺利执行的前提条件。
4. 增强重大行政决策方案合法性的重要保障
重大行政决策与一般行政决策相比，它涉及面广，影响力大，决策对象是具有全局性、战略性和基础性的公共问题，是行政决策的重中之重。因此，它需要比一般行政决策具有更充足的合法性才能被广泛的认同和支持，才能克服在执行过程中所遇到的更大的阻力和困难。地方各级人民政府的重大行政决策是对中央和上级政府的法律法规、政策的贯彻实施。很多时候，中央和上级政府的相关政策较为抽象，地方政府在进行决策时可以也必须充分发挥其自主性，因地制宜制定与中央和上级政府的政策精神相一致的行政决策。但与此同时，在进行决策时，地方各级政府可能由于主观偏好、理解偏差和利益驱动等原因，出现所制定的重大行政决策方案与法律相冲突，与中央政策精神相违背的情况，从而造成重大行政决策方案合法性的不足或合法性的流失。因此，迫切需要通过加强和完善重大行政决策方案合法化这一环节来保障其合法性。
二、我国重大行政决策方案合法化的现状