法治视野下缅籍务工人员的管理和服务
摘 要 由于云南省德宏州特殊的地理位置，缅籍人员到德宏州境内务工是我们无法回避的问题，也是我们必须思考的问题。笔者试图通过分析缅籍务工人群的特征及当前管理和服务工作中存在的问题，继而从法治角度提出相应的对策建议。
关键词 法治视野 缅籍人员 务工 管理 服务
作者简介：张静，中共德宏州委党校。
中图分类号：D922.5文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）12-209-03
在经济全球化背景下，各国家之间依存度日益增加，国际间劳动力的流动也随之加速。近年来，中缅边境沿线地区劳动力的跨国流动十分频繁，且具有十分鲜明的区域性地方特色。为行文方便，本文仅选取缅甸流入云南省德宏州境内的劳工（包括“三非人员”）作为研究对象，分析缅籍务工人员的特征及当前管理和服务工作中存在的问题，继而从法治角度提出相应的对策建议。
一、德宏州缅籍务工人群的状况和特征
云南省德宏傣族景颇族自治州（辖芒市、瑞丽市、陇川县、盈江县、梁河县）地处我国西南边陲，南、西和西北三面与缅甸联邦接壤，有着长达503.8公里的边境线。近年来，随着德宏州对外开放的不断深入和边疆经济社会的不断发展，到德宏州投资经商、务工的缅甸人逐年增多，并日渐形成一个庞大的群体。经调研发现，这一群体呈现出以下特征：
（一）人数众多并且难以准确估算
有关人员表示，缅籍人员到德宏境内务工的状况由来已久，但从1988年开始呈现递增态势，2011年以后增速则更快。据公安机关调查统计，2012年底，因各种事由停留、临时居住在德宏州境内的缅籍人员大约有3万余人。但进入德宏境内务工的缅籍人员究竟有多少？这并没有一个准确的数据。因为除了合法登记的那部分外，有很大一部分都是“三非人员”（非法入境、非法居留、非法就业），有关部门当然也就无从了解，但我们仍然可以从一些相关的数据窥见一斑。瑞丽姐告常住人口仅有7534人，但外籍暂住人口高达9935人（此为登记在册人数，还有大量未登记人员）。据统计，目前在瑞丽市经商、务工、就学、居住的外籍人员约26000余人。2012年缅方边民出入陇川县境内达50万人次，2013年上半年缅方边民出入陇川县境内达33万人次。2012年，陇川县公安机关共清理缅籍“三非人员”1759人次，盈江县公安机关共清理缅籍“三非人员”2566人次。总之，毋庸置疑的是，緬籍务工人群的数量在急剧上涨。
（二）边民和非边民的人员相互交织
外国人入境涉及到一国的主权问题，根据我国的法律规定，外国人可以通过三种方式提出入境申请，其中就包括了外国边民入境情况，而且只适用于毗邻国家的边民，不适用居住在该毗邻国家边境地区的第三国人和该国的非边境居民。也就是说边民属于比较特殊的外国人，持规定有效证件入境。而一般的外国人须持护照并办理签证。何谓“边民”？根据《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》第一条之规定，缅方边民系指在边境地区的任何一方的常住居民，缅方边境地区包括了南坎、木姐、奇贝、歪莫、莫冒等等。但经调研发现，进入德宏州的缅甸人并非局限于缅甸边境地区，而是涵盖瓦城、密支那、曼德勒、仰光等缅甸国内大多数地区，这些人员往往不持有任何有效证件，也就是属于非法入境。这种边民和非边民的人员相互交织的状况增加了管理的难度。
（三）务工领域越来越宽
对于缅籍人员而言，在德宏境内工作相对容易。这些人员有的从事珠宝玉石、木材雕刻、餐饮服务，有的从事汽车修理、按摩保健、汽车搬运、家政服务，还有的在农村从事砍甘蔗、收庄稼等季节性工作。成规模的缅甸人主要集中在各个货场、建筑工地、物流公司和一些企业厂房，做搬运、建筑、物流工作。瑞丽姐告肯博摩托车厂有员工120名，其中一半为缅籍人员。瑞丽户育乡石斛加工基地每年有5-6个月开工，80人的员工中除7人外其余全为缅籍人员。特别对于红木加工这类劳动密集型产业来说，几乎每一家上规模的红木企业都聘有数量较多的缅籍人员。滇野红木家具有限公司有员工300人，其中缅籍人员200人。瑞丽的环卫工人中也有部分为缅籍人员。
（四）多为低技能劳动力
虽然目前缅甸教育系统已经实现了国有化，小学实行义务教育，此外，还有寺庙教育和远程教育。但由于近年来政府对教育投资不足，导致缅甸整体教育水平急剧下降，特别是偏远农村地区。经笔者深入企业、工地调研发现，缅籍务工人群多数受教育程度低下，小学生和文盲占到很高的比例，基本没经过技术培训，无特长技能，所以市场竞争力很弱，更多时候只能从事一些最底层的脏活、苦活、累活、危险活。
二、当前对缅籍务工人群管理和服务工作中存在的问题
缅籍务工人员的大量涌入，进一步提升了德宏州的国际化水平，促进了中缅经贸繁荣、文化交流，巩固了中缅传统友谊。但同时也带来了一系列的就业、教育、医疗、社会保障以及社会福利等方面的问题。在长期的实践中，德宏州相关部门也摸索出了一些行之有效的做法，取得了良好的效果。瑞丽姐告国门社区两委确定了“先纳入，后管理；先管理，后规范；先规范，后完善”的思路。瑞丽市公安局勐卯边防派出所通过念好“访、防、治、疏”四字经，让外籍务工人员有了家的感觉。但由于各方面原因，仍存在诸多问题。
（一）立法方面，暴露出法律形式散乱、滞后及调控手段不足等缺陷
缅籍人员到我国边境地区就业首先涉及到出入境管理、国籍法等相关法律关系，这方面的法律渊源主要有：《中华人民共和国出境入境管理法》及其实施细则、《中华人民共和国国籍法》、《中华人民共和国政府和缅甸联邦政府关于中缅边境管理与合作的协定》、《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》等。另外，还涉及到基本的劳动法律关系，这方面的法律渊源主要有：《外国人在中国就业管理规定》、《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》、《劳动部关于境外人员入境就业工作几点具体意见的通知》、《劳动部关于进一步做好外国人在华就业管理工作的通知》、《关于加强外国人在中国就业管理工作有关问题的通知》、《云南省<外国人在中国就业管理规定>实施细则》等。这些法律法规多颁布于上世纪80、90年代，已经严重落后于社会现实，且内容庞杂、种类繁多，几乎每一个具体事项都有相应的法律文件，绝大多数属于部门规章，各种法律、法规之间冲突、抵触较多，有些规定比较模糊，影响了法律体系的科学性、系统性。值得注意的是，保护在华就业外国人权利的法律法规零散不健全。《民法通则》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》都规定了外国人、无国籍人享有与中国公民同等的权利和义务。《云南省中缅边境地区境外边民入境出境管理规定》第四条规定：“中国政府保护在中国境内的境外边民的合法权益……”但这些规定往往过于原则化，缺乏可操作性，因而在实践中对在华就业外国人相关权利的保护十分薄弱。