论“体制外人员”的劳动权益保障
[摘要]“体制外人员”是我国当前就业的主力军，但也属就业弱势群体，在劳动权益方面受到多种侵害，严峻的就业形势、淡薄的法律观念、严重的地方保护、落后的执法体制是造成侵权现象的主客观原因。必须改善立法状况，健全劳动权益保障法律体系；改进执法手段，建立快速反应机制；强化工会职能，构建内部制约机制；改进单位和领导干部考核办法，增加法律考核内容；从立法、执法、体制、机制等方面采取改革措施，保护“体制外人员”的劳动权益。
[关键词]体制外人员；劳动权益；保障
[中图分类号]Ｃ９１３．７[文献标识码]Ａ [文章编号]１６７３－２９１Ｘ（２００６）０４－０１４５－０３
随着经济体制改革的不断深入，庞大的“体制外人员”逐渐成为我国城市就业主力军。这些在城市工作而又不占人员编制的招聘人员，相对“单位人”而言，又称“体制外人员”、“非在编人员”、“招聘人员”、“临时人员”、“非在册人员”、“ 社会人”。“体制外人员”的出现是劳动人事改革的必然现象，但是由于配套改革措施存在一些问题，这一群体的劳动权益还没有受到应有的保护，因此必须从立法、执法、体制、机制等方面采取有效措施，保护“体制外人员”的劳动权益。
一、改善立法状况，健全劳动权益保障法律体系
《劳动法》是一部涉及面比较广泛的法律，但是可操作性比较差，缺乏刚性的处罚规定。在我国所有法律法规中有关时效问题，最低时效也是１年，《劳动法》将劳动争议的申诉时间由国务院原先颁布的《劳动争议处理规定》中的６个月改为６０天，时间大大缩短，不利于劳动者维权。
实际生活中，劳动者一般都很珍惜来之不易的工作机会，即使对用人单位在工资、福利、保险、劳动保护上有意见,也不是直接寻求仲裁和诉讼,而是通过行政途径或内部反映的方式寻求保护,以求不和用人单位发生激烈冲突。但是，通过行政途径或内部反映的方式寻求保护，效率较低。６０日之内问题如不能解决,劳动者就丧失了寻求劳动争议仲裁委员会和人民法院保护其合法权益的权利。可见，劳动争议仲裁时效缩短对劳动者的自我救济进行了不合理的限制。同时，《劳动法》中规定劳动争议必须先仲裁后起诉，对劳动仲裁部门没裁决的案子，法院不予受理。此条款既同宪法相悖，也限制或变相剥夺了劳动者的诉讼权利。另外，劳动法对劳动违法行为的处罚力度不够，罚款太少，行政处罚形同虚设，没有刑事处罚，使用人单位的违法成本太低，因而违法时肆无忌惮。
要完善劳动权益保障法律体系，应贯彻《立法法》的精神，针对劳动权益保障政策比较庞杂的情况，每两三年进行一次法规清理，对一些补充性、解释性的规章或政策，尽量以法律修正案的形式加以完善，提升其效力层次。对于在执行中因过于原则而缺乏操作性的问题，应适时对其加以补充完善等。尽快修正不符合国际惯例或不符合新形势要求的法规，要加快立法步伐，尽快填补有关法律空白，使政府对劳动权益保障管理和对劳资关系的协调全面纳入法治的轨道。例如，尽快出台适用于各类企业的统一的《劳动合同法》、《工资法》、《社会保险法》、《劳动监察法》；对法律中不尽合理、有违公平精神的条文，予以修改，与民法接轨，如仲裁时效，由６０日改为两年。在劳动法中，还应加大处罚力度，给予劳动部门更大的行政执法权，并增加刑事处罚条款，给违法者以刑罚威慑。
二、改进执法手段，建立快速反应机制
“依法治国”的治国方略，落实到现实即各行政部门的管理方式，要由过去的依靠行政手段为主改变为依靠法律手段为主，劳动执法部门在这方面的表现最为典型。劳动行政部门的管理内容大部分都有法律依据，但计划经济体制长期作用的结果，使当前劳动执法机制很难适应市场经济下的劳动管理，劳动行政部门的监察力量有待加强，服务意识有待强化，监察手段有待改进。
劳动执法力量严重不足，使打工者在权益受到侵犯后，很难及时讨回公道。据报道，我国专职劳动保障监察员的总人数大约为１．９万人，与从业人员比例为１∶２．５万。按照设立劳动保障监察机构之初的设想，劳动监察员与从业人员之比是１∶８０００。由此可以看出目前劳动保障系统整个监管力量的严重不足[１]。
劳动监察手段比较落后，停留在查处群众电话、来信举报以及专项检查和日常巡查方式。而电话、来信举报有些不合理限制，例如，要求具名制，使劳动者因种种顾虑而不敢举报。匿名举报，则被明确告知不予受理，打击了劳动者举报、揭发违法行为的积极性；网上举报“尚未开通”，“政府网站”在有的地方，例如，郑州市政府２００４年对所属各县市区、各局委网站进行了一次全面调查，结果发现，在１５个县市区政府网站中，竟有超过三分之一的网站信息至少４年内没有更新[２]。日常巡查依靠只有十几人的监察队是难有大作为的，专项检查则满足于各用人单位自查自纠，上报数字，这对违法单位来讲根本不起任何作用。
劳动行政执法，主要依靠监察队伍，在机构改革过程中，监察队伍不能被削弱，而是要壮大要扩充；要提高监察人员的素质，监察人员必须掌握有关劳动法、社会保险法的一切法律法规和政策，要加强监察人员的角色意识、服务意识，加强对他们的职业道德教育，培养忠于职守、不畏权势、主动热情、保守秘密的职业道德；要多方面拓展举报渠道，建立“劳动１１０”。应修改劳动违法案件举报办法，取消具名制，打消举报者的思想顾虑；充分利用“政府上网工程”，开通各项保险交纳情况网上查询系统，开通网上举报信箱，开展劳动违法网上论坛，对用人单位的违法行为给以曝光和谴责，并从中收集违法线索；要建立兼职劳动监察员制度，吸收各行各业政治觉悟高、法律意识强、服务热情的有志之士加入兼职队伍，解决监察人员人手不足的困难；建立相关职能部门的会计联机系统，使审计、劳动、税务、财政等部门的有关数字信息联网，杜绝用人单位在报送数字时的弄虚作假行为；建立监察人员工作目标责任制，对其管辖范围内出现半年以上的违法行为而未查处的现象，应追究监察人员及其主管领导的失察责任。通过上述改进，建立对劳动违法案件的快速反应机制。
三、强化工会职能，构建内部制约机制
劳方与资方的关系，从本质上是一种市场经济中的交易和合同关系，所以他们之间的问题，也得靠市场中的平等协商和利益博弈来解决。工会的作用到位，对保护弱势群体才能最迅捷，也最有效。发达资本主义国家的工人阶级虽然在政治、经济上处于被统治被剥削的地位，但在法律上其合法劳动权益受到较好的保护，这固然与他们的完善法制体系有密切关系，但更重要的是工人阶级拥有一个强大的工会组织，资产阶级在他面前不得不让步。
中国有世界上最庞大的工会体系，工会会员总数已超过１．５亿[３]。但是为计划经济设计的我国工会对“体制外人员”采取了“关门主义”政策，对非正式职工入会缺乏主动和工作热情，国有单位的“体制外人员”只能处于无组织状态。我国非公有制经济比较发达，吸纳的工人有一亿人之多，但大部分企业没有建立工会，出于政治的考虑，政府又不允许工人自行建立“打工者协会”、“老乡会”等自治组织，大部分弱势就业者成为“没有娘家的人”，当其劳动权益受侵害时只能够孤军奋战。
另外，我国工会的双重代表性，弱化了作为工人阶级组织的维权职能。中国工会改革必须与时俱进，要坚定不移地开展组建工会工作，保证工人团结权；中国工会要从行政化倾向向群众化转变；要从活动型向参与型、务实型、维权型转变；进行工会制度创新，培育工会职业活动家。工会应当在劳资纠纷、集体协商、民主管理、保护职工权益方面发挥更大的作用。工会在这方面的效能越高，对国家的安定越有利。