苏维埃时期的工作检查制度研究
摘要：苏维埃时期的工作检查制度是革命政权进行早期制度探索的重要内容，对苏区各项工作的执行起到了督促作用。1931年11月，中央对工作检查制度进行了初步设计，但因各级政府多敷衍了事，以致在创建之初并未有效付诸实施，为此地方政府对中央政令多有拖延或不执行现象。1932年2月起，中央强力推进该制度的实施，配套惩处措施，并完善相应的报告制度、巡视制度，建构工作检查的体系。总体而言，工作检查制度的实施，促进了苏区各项工作的执行，打击了懒政、腐败等现象，但也存在检查未深入基层、过分依赖中央、检查不充分等不足。
关键词：工作检查制度；苏维埃地方政府；暂行组织条例；扩红检查
中图分类号：D9 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）02-0106-08
工作检查是指上级机关对下级机关具体工作执行情况的检查，是上级督促下级工作执行的有效方式。苏维埃时期的工作检查制度是革命政权进行早期制度探索的重要内容，对苏区时期的各项工作执行起到了督促作用。苏区史研究是我国史学界方兴未艾的研究领域，而以往学界对苏区的工作检查制度研究却有所忽视，缺乏专门的研究成果。本文以中央苏区为中心，对苏维埃时期的工作检查制度做一个初步探讨，抛砖引玉。
一、蓝图绘构：工作检查制度的文本设计
我国古代历朝均重视对地方工作的检查。汉朝实行刺史制度。刺史替天子巡视，对各地方以“六条问事”，行使工作检查的职能，年底回京述职。到了明清时期，工作检查体系更为完善。中央设“六科”，“掌侍从、规谏、补阙、拾遗、稽察六部百司之事。[1]对六部贯彻执行皇帝旨意的情况实施监督，以保证皇帝政令的贯彻。中央与地方之间，则通过“办文时限”制度进行催报督查。公文下达时，明确办文时限。“照依《大明令》小事五日，中事七日，大事十日，并要限内结绝”。[2]
古代制度为苏区制度建设提供了历史借鉴。随着苏区的日益扩大，各项工作也日益繁杂，中央“形成很多训令、通令、决议、条例等来指导各级政府”。[3]为了更有效督促下级政府对这些政令的决议，工作检查制度孕育而生。
1931年11月，苏维埃中央执委会第一次会议通过了《苏维埃地方政府的暂行组织条例》，明确规定：定期检查各科各部及下级苏维埃政府的工作，是各级苏维埃总的工作方式之一。[4]280并对工作检查制度进行了初步设计。首先，检查主体为各政府主席团和各科、各部机构。“各科、部对所管辖和有关系的机关的检查”，主席团对各科、各部门，对所管辖苏维埃政府要进行工作检查”。[4]281这里面包含两个层级的检查，一个是具体部门之间的层级检查，另一个是上级对下级政府的层级检查。
其次，该条例对政府工作检查的频率、检查时间、工作汇报有严格要求。检查时间上“主席团对于各科和各部的工作，最少每两月须检查一次”；“各科和各部对于他（它）所管辖和有关系的机关，最少两个月须检查一次”；主席团对于他（它）所管辖的苏维埃政府的工作，最少每三个月须检查一次。[4]281即部门层级之间的检查频率至少为两个月检查一次，即一年最少检查6次，而主席团对下层苏维埃政府的检查频率为最少每三个月一次，即一年最少检查4次。每次工作检查之后，要形成报告，在专门会议上做汇报。各科和各部对于所管辖和有关系的机关的检查结果，要在各科的干事会议或全体人民会议上或各部的委员会议上做报告，主席团对于各科和各部的工作，或对于所管辖的苏维埃政府的工作的检查结果，要在主席团或执行委员会的全体委员会议上作报告。[4]281
总之，苏维埃政权成立初，为了更好地推进各级政府对中央政令的执行，通过《苏维埃地方政府的暂行组织条例》对工作检查制度进行初步的文本设计。
二、困境下的改进：中央政府对工作检查制度的强化
任何制度的设计其目的在于良好的实行，文本设计出的规章制度与现实实施有一定差距。规章制度只有在实践中不断调试，才能更加完善。
苏区工作检查制度在实施之初出现了各种困境。一方面是，各级政府未能有效实行对下级的工作检查，使该制度流于形式。《暂行组织条例》本规定了主席团、各科、部门应定期对下级进行工作检查，但各级政府多敷衍了事。面对上级的文件，许多乡区政府，甚至县、省两级政府，也不过是依样画葫芦用油印翻印一下，发下去他的责任就完了，这些事情下级做了没做，也不过問，敷衍了事。[3]项英为此抱怨道：“各上级政府没有执行自己的职责，没有实行工作的督促和考察，特别是没有在每件工作做了以后，实行检查一次，而加以指示和纠正”。[3]另一方面，工作检查制度缺乏相配套的工作汇报机制，使得工作检查无法开展。自下而上的报告与自上而下的结合，工作检查才能更有效开展。此外，上级工作检查之后也要及时向大会做报告。但是这些未能得到有效实行。1932年起，连续“两三月里，中央没有接到各地政府对于执行各项法令的经过情形的报告”。“很多政府不但没有实际工作的报告制度，连讨论都没有讨论”。[3]
由于工作检查制度未能有效实施，以至于地方政府对各项政令的执行情况很不乐观，出现拖延或不执行的现象。许多工作人员“围在政府吃闲饭睡午觉，形成无政府状态，一面又形成官僚气习，凡是迟滞”[5]。也“有许多地方政府，没有照着法令切实执行，或者是执行得极不充分，甚至有忽视执行上级命令和法令的疏忽懈怠的严重现象”。[6]即使有些地方政府执行了中央的命令，也存在许多做的不对的地方，没有很正确地按照中央的规定去做。
较差的执行力已严重影响到了苏区各项工作的开展，引发了中央的重视。项英在1932年2月发现了这一问题，认为“建立强有力的地方苏维埃就要很严格地实行工作的检查”。[3]在他的推动下，中央于同年3月下发了《切实执行工作检查》的第五号文件，要求“立即切实执行各级政府的工作检查，在工作检查中应该考察在政府机关的工作人员是否有消极息工腐化，不尽职等情形”[7]中央一方面，连续下发文件，督促各级政府对具体工作开展检查。在中央政府成立周年纪念日时，要求“检查各级政府一年来之工作”；在中央的督促下，各级苏维埃政府也逐渐加强了对各项工作的检查。这从各省、县苏维埃政府各阶段的工作报告中也能反映。另一方面，则频繁跨级对县级政府开展工作检查。如1932年3月，中央执委会跨级直接对瑞金县的工作进行了检查，对统一财政等4处工作进行了肯定，对土地法、劳动法、妇女工作等提出了9点不足，各乡区的选举工作也存在7处不足，并针对性地提出了14点指示，以帮助瑞金县改善工作。[7]