1991年七届全国人大常委会制定了《全国人大常委会立法规划（1991年10月～1993年3月）》，这是全国人大常委会第一个正式的立法规划[1]。此后，从八届开始，每届全国人大常委会在届初制定五年立法规划已成为一种立法惯例，截至十一届共制定了四个五年立法规划。依此惯例，十二届全国人大常委会也将制定新的五年立法规划。作为中国特色社会主义法律体系形成之后的第一个立法规划，其无疑将对我国今后的立法工作产生重要影响。本文拟结合以往各届全国人大常委会立法规划的制定与实施情况，就制定十二届全国人大常委会立法规划的几个基本问题谈谈笔者的思考和建议。
一、立法规划的文本构成
七届至十一届全国人大常委会立法规划在文本构成上既有明显的共性，也存在一定差异。这主要表现在以下几个方面：
第一，在立法项目的分类上，各届均分“第一类”和“第二类”分别列出，但在两类立法项目的具体表述上存在一定差异。其中，在七届全国人大常委会立法规划中，第一类为“拟提请全国人大或全国人大常委会审议的法律草案”，第二类为“拟抓紧调研论证的法律草案”；在八届至十届全国人大常委会立法规划中，第一类为“本届内审议的法律草案”，第二类为“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”；在十一届全国人大常委会立法规划中，第一类为“任期内提请审议的法律草案”，第二类为“研究起草、条件成熟时安排审议的法律草案”。各届之间的差异主要是形式上的，实质上的差异主要在于：七届的一类项目明确区分了提请全国人大审议的法律草案和提请常委会审议的法律草案，而其余各届则未作此种区分 [2]。
第二，在立法项目的名称上，各届均为相关法律的简称且在其后对其中的修改类项目予以特别标注，但在具体标注形式上有一定差异。具体而言：在七届和十届的修改类项目标注为“修订”；而在八届、九届及十一届的修改类项目则标注为“修改”。从我国目前法律修改的实践看，对宪法和刑法的修改主要采用的是“修正案”的形式，而对其他法律的修改，有采用“修订”形式的，也有采用“修改决定”形式的 [3]。由此可见，“修订”在我国法律修改实践中只是修改法律的形式或类型之一，因此，不宜用其来统称法律修改。而且，在立法规划制定时就预先确定列入其中的修改类项目的具体修改形式，也显得有些“为时过早”。显然，以“修改”来标注立法规划中的修改类项目更为合适。
第三，在立法项目的部门归属上，七届和八届全国人大常委会立法规划未明确立法项目所属的法律部门，而从九届开始，一类项目均按法律部门列入。其中，九届全国人大常委会立法规划分为“宪法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“诉讼法类”；十届全国人大常委会立法规划分为“宪法及相关法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“刑法类”、“诉讼与非诉讼程序法类”；十一届全国人大常委会立法规划分为“宪法及宪法相关法类”、“民法商法类”、“行政法类”、“经济法类”、“社会法类”、“刑法类”、“诉讼与非诉讼程序法类”。
第四，在立法项目的实施主体上，七届和八届全国人大常委会立法规划仅列出起草单位，对由国务院负责起草的，列出了具体起草部门，从九届开始，则将提请审议机关和起草单位合并列入，称为“提请审议机关或起草单位”，对由国务院提请审议或负责起草的，不再列出具体起草部门。在各届全国人大常委会立法规划预先确定的起草单位中，有的是有权向全国人大或全国人大常委会提出法律案的主体，如全国人大专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院等；有的则是没有立法提案权的主体，如全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法制工作委员会、国务院所属部门、中央军事委员会所属部门等。
此外，七届全国人大常委会立法规划在文本构成上，除包括立法项目的类型划分、名称、部门归属及起草单位等内容外，还有一项其余各届均没有的内容，即在两类立法项目之前有一“引言”部分，对七届全国人大任期届满前一年多的立法工作提出了总体要求。
通过以上分析，可以发现，至十一届时全国人大常委会立法规划在文本构成上已比较成熟和趋于定型化。笔者认为，十二届全国人大常委会立法规划总体上可以继续沿用，但也应在此基础上做以下几方面改进：
第一，在立法规划的整体结构方面，增加“引言”部分，对制定立法规划的指导思想、基本原则及本届全国人大及其常委会任期内立法工作的总体目标和工作重点进行简要说明，并对立法规划的落实与调整提出基本要求。增加这部分内容，不仅可以改变以往立法规划给人以只是立法项目的罗列的外在感观，而且可以丰富其内涵，更重要的是，还有利于增强立法规划的严肃性与权威性，从而在一定程度上有助于提高立法规划的落实率。
第二，在立法项目的部门归属方面，增加环境法部门，将自然资源和环境保护方面的立法项目列入该法律部门。对于自然资源和环境保护方面的立法项目，在九届至十一届全国人大常委会立法规划中，基本上是将它们分别列入经济法和行政法两个法律部门而未予单列，这样不仅无法凸显相关立法项目的重要性，而且使得经济法和行政法部门的立法项目在各届立法规划中的规模均显得过于庞大。鉴于自然资源的开发利用和环境保护问题已成为我国经济社会发展中日益凸显的焦点问题，而且，无论是在以往各届全国人大常委会立法规划中还是在现行有效法律中。这方面的立法项目与法律的数量均已达到一定规模，理论上亦早已将环境法视为一个独立的法律部门，故提出此建议[4]。
第三，在立法项目的统一称谓方面，将“宪法及宪法相关法”和“民法商法”分别改为“宪法”和“民商法”。对属于宪法部门的立法项目，九届至十一届全国人大常委会立法规划中的统称不一，九届为“宪法类”，十届为“宪法及相关法类”，十一届为“宪法及宪法相关法类”。将此类立法项目的统称回归至九届的“宪法类”，其原因主要在于“宪法及宪法相关法”中“宪法相关法”之称谓的内涵及外延不明确，不仅理论上争议甚大，而且在形式上也难以体现宪法作为一个法律部门与其他法律部门的关系，作此修改则可以弥补这些缺陷；而将“民法商法”改为“民商法”，则主要是因为“民商法”之称谓较“民法商法”，不仅更为简明，而且本来就是该法律部门惯用的称谓。