【摘 要】行政机关负责人出庭应诉制度至今已实施一年之久，从行政机关制定的规范性文件和司法机关的生效裁判文书进行实证分析，可以发现行政机关正职负责人极少出庭，即使出庭也限于部分类型案件，副职负责人出庭应诉已成常态，且副职负责人与委托代理人在诉讼中多为一人。此外，负责人出庭的法律效果以宣示性为主，法院对于负责人未出庭的事由缺乏审查权限，需要靠行政机关强制性规定为补充。随着实践深入，应逐渐改革行政机关诉讼代理人机制，发挥司法建议的作用，完善行政诉讼公开机制，并赋予行政相对人对于负责人出庭应诉的请求权。
【关键词】行政机关负责人；出庭应诉；诉讼代理人；司法建议
【中图分类号】D912.1 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2016）03-0114-12
一、引言
随着经济社会发展和法治环境变化，制定于20世纪80年代的《中华人民共和国行政诉讼法》已经不能满足实践需要，产生了许多不适应和不协调，面临诸多现实困境，特别是“立案难、审理难、执行难”等问题突出，行政诉讼功能受限，为解决这些问题，以适应依法治国、依法执政、依法行政共同推进和法治国家、法治政府、法治社会一体建设的新要求，需要进行修改完善。①通过对《中华人民共和国行政诉讼法》修改前后的对比可知，修法大体上是围绕“三难”困境展开的，并回应了现实需求，协调了与外部制度的关系。[1]为促使行政争议得到实质化解，强化行政机关应诉力度，发挥行政审判监督依法行政的功能，在2014年11月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）中新增第3条第3款确立了“行政机关负责人出庭应诉制度”，成为本次修法的亮点之一。“立法是充满遗憾的作品”，意指制度选择上的妥协和无奈，也含文字上的拘泥和疏失。[2]立法不可能全面回应实践需求，也不会很完美地调整各类冲突，因而不断的探索和发展是立法保持生命力的必然选择。行政机关负责人出庭应诉并非新生事物，司法实践中早已有之，但此项规定是否符合诉讼规律，能否发挥诉讼作用，不仅需要从理论上进行深入探讨，更要对其实施状况进行综合分析，方能实现检讨其得失利弊的目的。
二、对新《行政诉讼法》第3条第3款之检讨分析
在1989年《行政诉讼法》实施过程中，不仅被诉行政机关负责人极少出庭参加诉讼，而且其工作人员也极少出庭，“民告官不见官”成为普遍现象，为了破解此难题，部分地区的法院积极争取当地党委、人大和政府的支持，通过单独或者联合发布文件的形式敦促被诉行政机关负责人出庭应诉，经过长期的实践，取得了较好的实践效果，得到了最高法院和国务院的肯定，逐渐建立起这种具有我国本土特色和实践智慧的行政诉讼制度和行为模式，还被誉为“执政为民的试金石”、“法治建设的风向标”。[3]在《行政诉讼法》的修改过程中，草案“一审稿”只是在增加的第3条中将“被诉行政机关应当依法应诉”规定在“行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”后面写入总则部分，到草案“二审稿”时则在第3条增设一款专门规定了“被诉行政机关负责人出庭应诉制度”，强调被诉行政机关负责人应当出庭，不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。在草案三审之后通过的修正案中，将“二审稿”中的例外性“可以”委托规定改为“应当”委托，强化了出庭应诉的原则规定。行政机关负责人出庭应诉制度被确定为一种诉讼制度，体现为两个条款，即总则篇中第3条第3款的原则性规定和第七章中第66条第2款的保障性规定。这一规定不仅对于监督行政机关依法行政具有重要意义，对于保障原告的合法权益也有重要意义。[4]
（一）第3条第3款之内涵
《行政诉讼法》第3条第3款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”行政机关负责人应当出庭应诉，即指在行政诉讼中，被诉行政机关的负责人应当亲自出席法庭审理和参加诉讼活动。（1）出庭应诉人员应具有特定的身份。出庭应诉的主体是负责人，负责人不一定就是法定代表人，该法没有明确界定，但司法解释和行政机关的规范性文件试图进行阐释，并且要求是处于被告地位的行政机关的负责人，其他机关的负责人不具有此种身份，行政机关内设的部门负责人也不能以行政机关负责人身份出庭应诉。（2）出庭应诉是行政机关负责人的法定义务，原则上应当出庭应诉。行政机关负责人应当强化法治思想和强化法律知识，认真做好应诉准备，尊重行政审判，遵守诉讼规定，积极、正确地履行此项义务，并带头践行依法行政，提升执法水平，起到示范效应。在法律上，行政机关负责人身为法定代表人有权委托律师或者其他满足条件的人员代为出庭应诉，新法确立被诉行政机关负责人应当出庭应诉制度虽与普适性法理不符，但对于解决中国特殊问题可能还是有用的。[5]（3）行政机关负责人在不能出庭的情况下，应当委托相应工作人员出庭。从实际考察，所有的案件均要求负责人出庭应诉，也有点过于理想，故立法给出了一个留守空间。“不能出庭”的情况，立法没有明确规定，为避免负责人随意滥用，应以“正当理由”下的“不能出庭”为限。何为“正当理由”，这有一定的裁量余地，笔者以为有3项可供参考比较：（1）不可抗力，属于在客观上无法抗拒、避免且克服的原因，如爆发地震等；（2）不能自己控制的客观事由，如身患重病等；（3）常理，一般人都可以判断为正当的事由。当负责人不能出庭的情况下，必须要委托相应工作人员作为代理人出庭，此时应注意受委托对象的特定性，该工作人员需要是被诉行政机关内部正常履职的人员，不能由其他机关的人员充任，更不能由法律顾问等承担，并且委托权限应以具体案件确定，不能总是一般代理或者一概特别授权。这一例外规定可能导致行政机关负责人找各种理由来规避出庭，使此项制度丧失预设价值，需要建立健全监督机制。
（二）第3条第3款之重要性
1.《行政诉讼法》第3条属于新法增加的条文，该条共分3款，前两款确立了依法保护公民行政诉权的原则，主要在于解决起诉和受理问题，而第3款确立的被诉行政机关负责人出庭应诉制度则起到了对行政诉权的保障作用。行政诉权为诉讼中的双方所享有，对于原告来说包括起诉权、获得裁判权和得到公正裁判权，对于被告而言只是没有起诉权。无论是发动司法程序的原告，还是被迫进入司法程序的被告，都可以通过诉讼程序来捍卫自己的实体权利（或国家利益），阻止诉讼可能产生的不利后果。[6]被诉行政机关对于负责人出庭的案件都会认真对待，在答辩、举证、质证等过程都会充分准备，这便于法院审理的进行，强化行政法律秩序的保障。此外，出庭应诉的行政机关负责人通过了解案件的审理过程，若发现行政行为存有违法情形或者确需改正，可以主动改变原先错误的行政行为，促进法院裁判的顺利进行，化解司法实践中的“三难”等问题。