“民告官”受案范围扩大趋势探析
〔摘要〕 受案范围作为行政诉讼的重要组成部分，力求衡平司法理论和司法实践之间的矛盾，不断接近理想模式。修改后的《行政诉讼法》受案范围依旧采取“概括+列举”方式，其原因在于：受案范围的修改受认识局限的制约，基于国情实际和行政诉讼发展的需求。修改后的《行政诉讼法》对“民告官”受案范围的突破体现在： 增加了受案范围列举事项，受案范围扩展到部分抽象行政行为。探寻将内部行政行为纳入诉讼程序，以发布司法解释和指导性案例方式对受案范围的界定加以有效补正，可以实现“民告官”受案范围多层级细化的功效，能将“民告官”真正付诸于司法实践。
〔关键词〕 《行政诉讼法》，民告官，受案范围，司法解释，指导性案例
〔中图分类号〕D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）01-0119-04
一、行政诉讼受案范围之修改背景
《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）作为党的十八届三中全会后修改的首部基本法，体现了推进依法治国的基本要求。这次《行政诉讼法》修改，受案范围的调整倍受关注。行政诉讼受案范围是对公民权利范围的一种界定，是公民合法权益受司法保护和行政权得到司法豁免的临界点。〔1 〕 笔者认为，此次《行政诉讼法》对受案范围的调整体现出司法权与行政权、急求变革与力求保稳之间的博弈，因此，不仅是立法的完善问题，而且对准确把握科学立法的精髓有直接帮助。
“相对合理主义” 〔2 〕 10认为， “目前中国法治的主要问题不在于法律制度本身而在于支撑制度的条件未具备，而制度取决于条件，条件的具备不可能一蹴而就。” 〔3 〕 834-837中国法治必需的制度背景、文化观念、资源条件等，都需要一个长期的过程才可能具备，是一个渐进的过程。因此，立法要注重缩短现实与理想的差距、衡平司法理论和司法实践之间的矛盾。显然，这一主张与长期以来许多人把中国法治建设进程中出现的种种问题归因于机制不健全，对比西方国家的司法体制，突显我国司法制度的落后，必须快速推进司法体制改革的主张有较大差距。修法不是目的所在，立法得以切实推行才是应有之义。〔4 〕大力度推进立法，从形式上看，立法越来越完善，走在了世界前列，实现了与世界接轨，但由于条件不成熟，具体实施起来困难重重。行政诉讼受案范围的修改同样不能脱离社会大背景“毕其功于一役”，渐进修改才会更好地为社会所接受，才能稳步影响和改变大众的理念。
二、行政诉讼受案范围采取“概括+列举”方式的原因分析
立法之精髓在于把握分寸，既不能过于迁就现实，又不能过分超前，而要在理想与现实之间寻求一种平衡。将这种理念应用到行政诉讼受案范围的修改上，其理想格局是总体适宜而又有所超前。我们知道，无论修法前后，行政诉讼受案范围都采取“概括+列举”方式。这一方式具体到旧《行政诉讼法》体现在：首先，由第2条作了正面概括；其次，由第11条作了明确列举规定；再次，由第12条及相关司法解释作了反面排除。〔5 〕235在规定受案范围的具体内容方面，旧《行政诉讼法》明确规定了可以受理的案件和不能受理的案件，这种相对保守的方式尽管起到明确界定受案范围的作用，但也留下权利救济的空白。由于实践中行政行为的多样性和复杂性，具体行政行为不可能靠简单列举穷尽，由此导致对受案范围的明确方式一直争议很大。章剑生教授就指提出，列举的局限在于挂一漏万，最好用概括的形式替代。既然如此，此次修法为何依旧采取“概括+列举”的方式呢？
其一，行政诉讼受案范围的修改受认识局限的制约。当年制定《行政诉讼法》时，我国行政诉讼尚处于起步阶段，全社会对行政诉讼的认识程度很低，在这种背景下，采用列举方式明确界定受案范围，虽然会使一些案件因此面临是否纳入受案范围的争议，但详细列举可以提供明确的指导作用。《行政诉讼法》实施到现在，虽然人们对于行政诉讼的认识加深，司法机关审查行政行为的能力增强，但总体来看，经过短短20年时间，认识仍然不够深入，因此，仍然有必要发挥列举的指导作用。
其二，行政诉讼受案范围的修改要基于国情实际和行政诉讼发展的需求。按照我国的人民代表大会制度，行政权和司法权服从于立法权，立法机关是集中体现民主的代议机关，法院和行政机关分别执行立法机关制定的法律。而且，当前我国法院离保持独立尚有距离，尽管行政机关要受立法机关的监督和法院的行政诉讼监督，行政权相比于司法权还很强大。基于这种情况，对行政诉讼受案范围采取抽象概括的方式，表面上看起来是赋予了法院更大的权力，实际上会造成运行上的各种障碍，因此，继续采“概括+列举”方式是比较现实的选择。
三、行政诉讼受案范围之突破
受案标准确定的不适当限制了行政诉讼的范围，是对公民权利救济的限制，旧《行政诉讼法》对受案范围的严格限定使许多案件是否可纳入行政诉讼成为争议。如轰动一时的“刘燕文诉北京大学拒绝颁发毕业证学位证行政诉讼”一案，社会各界对于学校发放毕业证、学位证可诉性争议颇大。虽然受一个国家体制、法律文化传统以及法治发展水平的制约，各国的行政案件的范围并不完全一致，但从发展趋势上看，都呈现出逐渐扩大的趋势。新《行政诉讼法》受案范围的修改体现出变革与保稳之间的博弈关系：一方面增加了受案范围，另一方面这种小幅度的修改是对我国法治建设仍处于初期的考量。
（一） 增加了受案范围列举事项。旧《行政诉讼法》正面列举的可诉具体行政行为仅7种，新《行政诉讼法》将列举的7种可诉具体行政行为扩大为9种，在受案范围上增加了可提起诉讼的情形：对征收、征用及其补偿决定不服的，行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争等；将对行政机关做出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；对征收、征用及其补偿决定不服的；认为行政机关没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障待遇、社会保险待遇的；认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，纳入受案范围。