中欧双边投资协定谈判的主要挑战及应对
[摘 要]中国—欧盟双边投资协定是目前中国参与谈判的最重要的区域经济合作安排之一。随着近期双边领导人在会晤上的积极表态，已经历时五年的谈判在今年进入了新阶段。中欧达成双边投资协定既符合中国对外开放国策的要求，又能为全球经济环境带来良性影响和示范效应。当前双方在市场准入、竞争中立、投资者—东道国争端解决机制等议题上仍存有分歧。在审慎考虑国情的前提下，中国有能力在协议谈判中进一步深化对外开放格局。
[关键词]中国;欧盟;双边投资协定;对外开放
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.08.075
1 引 言
2013年11月，中国和欧盟宣布启动双边投资协定（Bilateral Investment Treaty，BIT）谈判，目标是在中国与欧盟成员国已签署的投资保护协定基础上，尽早达成一个更高水平、涵盖投资保护和市场准入的协定。双方对于中欧BIT寄予了诸多期许。作为中国进一步推动投资自由化和深化对外开放的重大举措，中欧BIT谈判会对中国的对外投资产生深远的影响，同时能够有力地完善全球投资市场体系。在当前中国企业加速“走出去”的背景下，达成中欧BIT能够全方位地完善中国的对外投资治理框架，为中国的企业和资本创造更为广阔的国际市场空间，同时也为来华资本提供更加公平的竞争环境。正因如此，中欧双方的企业和相关方都迫切希望尽早达成协议。
中欧双方互为重要的合作伙伴，彼此贸易投资往来密切，而双边经贸合作框架的缺位使得双方企业的跨境投资和经营存在较大的不确定性，一定程度上限制了双边经贸往来。进入2018年以来，作为全球最大经济体的美国频频对外发难，挑起经贸摩擦，原本趋于复苏的国际经济局势再次遭受沉重的打击。在此过程中，中国首当其冲，特朗普政府已经对中国开启了多轮加征关税流程，双边贸易摩擦愈演愈烈。欧盟虽然是美国的传统盟友，但美国对其态度同样十分激进，对此欧盟也承受着巨大的外部压力。无论是中国还是欧盟都亟需寻找突破口，以缓解来自美国的冲击。结合上述分析，加速谈判步伐、尽快达成双边投资协议，对中欧双方而言，既符合各自发展需求，又能够抵御外部压力，可谓一举多得。
有鉴于此，本文接下来对目前中欧BIT谈判中的主要分歧进行介绍，在分析欧盟立场的基础上，结合中国的现实情况和发展需要提出应对思路，力求为推动谈判前进提供有益借鉴。在内容安排上，本文首先对中欧双边投资现状、中欧BIT谈判的历程和目前的进展进行详细介绍，接下来分析双方谈判中具有挑战性的议题以及在这些领域欧盟方的谈判诉求，然后是对中国的应对建议，最后做总结。
2 中欧双边投资现状及BIT谈判进展
中国和欧盟均属全球重要的跨境投资来源地和目的地，联合国贸发会《2018年世界投资报告》显示，2017年流入欧盟和中国的外商直接投资额分别占全球FDI流入量的21.2%和9.5%，同期两个经济体的FDI流出量分别占全球总量的30.5%和8.7%。相较之下双方之间的互相投资规模十分有限。中国商务部数据显示，2017年欧盟对华实际投入外资金额占中国实际使用外资总额的6.7%;而在欧盟统计局公布的数据中，历年中国对欧盟直接投资额在欧盟外资流入总额的占比仅为1%左右。总的来看，中欧双边投资往来水平还比较低，双边投资规模同二者在全球投资市场中的地位并不相符，存在很大的增长空间。
2013年11月，在第16次中欧领导人会晤期间，双方正式宣布启动中欧BIT谈判。2016年的第九轮谈判中，双方对协定的范围达成一致意见，开始以合并文本为基础，推进实质性文本谈判。至2018年7月，双方已经完成十八轮谈判。7月16日，在第二十次中国欧盟领导人会晤上，中欧双方交换了清单出价，同时双方领导人为谈判提供了政治指导，会晤的联合声明中提到，双方视正在进行的《中欧投资协定》谈判为最优先事務，认定其为建立和维护开放、可预期、公平和透明商业环境的关键。以此为节点，谈判进入新阶段。
3 谈判的主要挑战及欧盟诉求研判
按照双方的设想，中欧BIT应当是一个覆盖议题广泛、自由开放、公平透明的高水平、现代化的双边投资协定。此前中国签订的投资协定距离这样的标准存在很大的差距，在市场准入方面采取准入前国民待遇+负面清单管理模式对于中国而言是全新的课题，许多现代化议题，如国有企业竞争中立、环境保护、劳工保护等也从未出现在过往中国参与的贸易投资协定中。欧盟方面希望通过谈判减少在华投资障碍，促进双边投资流动，同时强化中欧在华投资的保护水平，提高法律透明度和确定性。结合双方的诉求以及现实情况，谈判对于双方尤其是对中国而言存在很大的挑战。具体来讲包括以下几个方面。
3.1 市场准入
市场准入是中欧BIT谈判的核心议题。据此前公布的信息，协定将采用“准入前国民待遇”加“负面清单”的投资准入模式。“准入前国民待遇”是指东道国允许外国投资者和国内投资者一样，在某一个行业享有相同的准入条件，这一概念与目前中国采取的“准入后国民待遇”相对，后者即指外国投资者在企业设立后才可以和本国投资者一样根据东道国的法律法规进行经营。“负面清单”指的是双方约定一份清单，除该清单中所限制或禁止的行业外，外国投资者可以无需审批，直接进入中国相关行业进行投资，也即法无禁止即可为。两者结合起来，“负面清单”中列举出了不适用国民待遇的行业例外，除此之外的所有行业和部门均自动获得国民待遇。
迄今为止，中国在已签订的双边投资协定中并未纳入对于市场准入的实质性承诺，多数情况下，外资进入是遵循中国在WTO框架下的服务贸易协定（GATS）“正面清单”开放承诺以及有关外资准入的中国国内法（主要是《外资投资产业指导目录》），“准入前国民待遇”加“负面清单”的市场准入谈判模式还处于探索阶段。就目前双方的市场准入水平来看，欧盟市场的开放度很高，外资进入自由，极少有限制外资进入和对外资差别对待的领域。而与欧盟在内的发达经济体相比，中国的外资开放水平较低，甚至低于很多发展中经济体。2017年OECD面向全球68个主要经济体发布的外商投资限制指数显示，我国在这些经济体中的整体限制程度排到了第四位，外商限制水平仅低于菲律宾、沙特阿拉伯和缅甸。因此在准入方面谈判实质就是中国能在多大程度上开放外资市场。欧盟会倾向于尽量缩短负面清单长度，同时近期欧盟频繁提出要中国接受“对等开放”的原则，让欧盟和中国的企业在对方市场中能够拥有对等的准入权限。在开放部门方面，欧盟希望中国减少在电信、交通、医疗和商业服务等行业的进入壁垒，大幅度开放中国服务市场。但是目前双方很多部门的发展水平仍存在明显的差距，这种情况下中国势必难以接受欧盟的“对等开放”诉求。因而克服在市场准入方面的分歧是一项巨大的挑战。