“两型社会”建设背景下湖南水污染税的税制设计及征收效应的一般均衡分析
摘 要: 湖南省“两型社会”的深化建设、首批环境税的开征试点、湘江污染的重点治理等事件将湖南省水污染税改革推向了历史的舞台。借鉴国外水污染税开征经验，本文首先系统地设计了湖南省水污染税征收的基本框架,然后运用可计算一般均衡（CGE）模型模拟征收水污染税对宏观经济、产业结构、污染物减排等产生的一系列影响。结论表明,开征水污染税宏观经济受损的长期影响要大于短期；水污染税的征收对绝大部分行业都带来了不同程度的负面影响，短期合成材料制造业产出下降最大，而长期毛纺织和染整精加工业受损最大；然而征收水污染税减少重金属等污染物排放，氨氮、化学需氧量下降尤为显著。
关键词: 水污染税；税制设计；一般均衡分析
中图分类号:F810.42 文献标识码:A
一、引言
“十二五”期间，是中国深化“两型社会”建设，实施环境税改革的重要阶段，其必要性理论界达成普遍一致,如苏明、刘军民等（2008），高萍、樊勇（2009），王意涵（2009），杨朝飞（2010）[1-4]。国家“十二五”规划纲要中明确指出,要积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围。温家宝总理在2011年政府工作报告中也指出,要深化环保收费改革。这次改革，依旧采用渐进式改革方式，湖北、湖南、江西、甘肃四省有望成为首批开征环境税的试点地区。其中，对于湖南而言，湘江污染治理是长株潭“两型社会”实验区建设的重中之重。2011年3月国务院正式批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》，这也是迄今为止全国首个由国务院批准的重金属污染治理试点方案。然而，广义的治理不是湘江重金属污染的一次性治理，水质的改善更需要设计一个长效的机制，从而确保使用市场化的经济手段来达到调控的目标，其中一个有效的政策选择就是水污染税。
早在20世纪70年代末，我国就开始实施排污收费制度。2007年修订的水污染防治法草案第21条规定“直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户, 应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。排污费应当用于污染的防治, 不得挪作他用”。排污收费制度虽然在加强环境保护、遏制或消除污染方面发挥了一定的作用，但面对日趋严峻的环境状况、可持续发展的战略目标，排污收费制度也存在一系列的问题：（1）收费标准低，排污者实际缴纳的排污费远远小于治理费和污染损失费，远远达不到环境成本的水平，无法有效刺激企业治理污染，污染企业宁愿缴纳排污费，也不积极防治污染。（2）排污费属于行政费用，由环保部门征收，力度弱，征收难、监管力度不足，使用效果也不理想。而污染税可以克服排污收费制度的诸多缺陷和弊端，能真正体现“污染者付费原则”，通过税收杠杆来减少企业污染行为。环境税，作为一个尚未推出的税种，在理论界一直存在很多探讨，大致形成了三种代表性的环境税制改革方案：第一，设立独立的环境税，如孙钢、许文（2008），王金南、葛察忠等（2009），沈未、孙宏等（2009）,崔景华（2011），对当前的排污收费制度进行改革，设置污染排放税、碳税等[5-8]；第二，实施融入型环境税方案，如丁芸（2007）[9]，调整现行资源税、消费税等，来提高税种的绿化程度。第三，共同实施独立环境税和融入型环境税，如熊敏桢（2007）[10]。目前关于专门的水污染税的研究主要集中在改革的必要性、可行性及方案设计、政府政策等定性研究方面。陈少英和刘翠萍（2001）认为开征水污染税在不断完善防治水污染的法律法规的同时，充分发挥税收杠杆的调节作用，是我国治理和保护水环境的有效途径[11]。宣杰（2004）指出开征水污染税可以促进我国产业的清洁生产，是筹集环保资金的有效手段[12]。郑垂勇、徐利等（2009）认为开征水税有利于抑制水资源的严重污染和巨大浪费[13]。上述关于水污染税的文献大多是讨论了水污染税的必要性和提出了开征的设想，没有给出对应的依据，几乎没有文献对征收水污染税的影响效应做定量评估。如果能够量化评估水污染税征收对宏观经济和水质改善的效应和程度，就能够更加有力地评估水污染税征收的优劣。作为一个尚未出现的税种，以及政策综合模拟的要求，本文应用可计算一般均衡（CGE）模型的研究方法量化模拟湖南省征收水污染税对经济发展和环境改善的影响效应。自Harberger（1962）利用CGE模型分析税收归宿问题以来，CGE模型就逐步成为研究财税政策对各个重要宏观经济变量综合影响的数量化工具，相对于局部均衡模型更能够评估税收政策对经济体的间接影响。
二、水污染税税制设计的国际借鉴及初步设想
水污染税征收涉及税制改革，是个复杂的系统工程。表1给出了荷兰和德国水污染税税制框架，包括征收主体、纳税主体、征税对象、税率等。借鉴这些国家的设计范式，结合湖南省具体情况，并坚持环境目的优先原则、税收收入专款专用原则、税收中性原则、可操作性原则、分阶段逐步实施原则等，本文设计了水污染税税制征收的基本框架。征收方案大体上实行“费改税”，即由我国现有的排污费“改进”而来，主要涉及税收主体、征税对象、税率、征税方式、征税环节、纳税期限等方面。短期，重点在于制度建设，不加重企业的负担，纳税主体主要为排放污染物的单位，以污染物的实际排放量为计税依据，采用从量计征方式，税负水平与当前的排污费相当。长期，重点在于完善制度，纳税人、征税对象、计税依据以
及税率等外延逐步扩大，进而深化水污染税。具体税制方案详见表2。
（一）纳税主体
根据“污染者付费”的原则，所有排放工业废水、城镇居民生活废水及农业废水的企事业单位及个人均为水污染税的纳税人。短期，先对排放工业废水的单位和个人征收，长期将农业废水和生活废水的企事业单位和个人加入到纳税人中。
（二）税基（计税依据）
目前，国外发达国家工业水污染税的税基主要有：①以水污染物的排放量作为税基；②以化学需氧量（COD）及有毒物质的含量作为税基；③以污染性企业的销售量作为税基；④以废水的“有害”单位作为税基等。以德国为例，其废水污染税的计税依据是根据废水的有害性而定的。以氧化物、磷、氮、有机卤化物、金属汞、镉、铬、镍、铅、铜，以及废水对鱼的毒性为基础组成“有害单位”，废水纳税按“有害单位”征收，每一“有害单位”等于50公斤化学需氧量、25公斤氮、3公斤磷、2公斤生化卤素、20公斤汞、100克钙、500克铬、500克镍、500克铅和10000克锌。因此税收收费系统基于这个公式，界定污染单位，广泛适用于每个个体产生的污染等价物。在评估有害性时，为了简化审理程序，对测量设备有害性的规定要与当时的科学技术水平相符合。每个“有害单位”的一年税率从1981年1月1日的12马克涨
长期内对工业废水、农业废水逐步扩大税率，使环境税税率水平高于企业的实际污染物治理成本或者污染治理的投资成本；对生活污水采取定额税率，直接对使用量征税
征收方式结合企业的申报情况及环境监测数据进行征收
到1997年1月1日的70马克。德国的水污染税收制度切实可行，对纳税人有强烈的刺激作用，促使排污人采取各种措施和方式对水污染进行削减。本文建议参考德国的做法，以污染物的污染当量为税基。
（三）征税对象