住房和城乡建设部、财政部、发改委等七部门联合调查研究后,确定北京、天津、重庆等28个城市为试点城市,利用住房公积金贷款支持保障性住房建设。第一批试点项目贷款额度约493亿元。
保障性住房的目标是满足中低收入者的基本住房需求。政府希望能够分流商品房市场的购买力,减轻商品房价格上涨的压力,其巨大的需求可望成为拉动经济增长的一个新支点。加强保障性住房建设,的确具有多方面的效益和价值。然而,利用住房公积金贷款支持保障性住房建设,首先遇到了一个无法绕过去的问题:其合法性如何?
用公积金贷款建保障性住房的思路,源于2008年12月国务院办公厅下发的《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。《意见》提出,“选择部分有条件的地区进行试点,在确保资金安全的前提下,将本地区部分住房公积金闲置资金补充用于经济适用住房等住房建设。”2009年10月,住建部等七部门下发《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作实施意见》,正式明确和细化了这个政策思路。这两个《意见》都属于政策性文件的范畴,在行政效力上低于1999年4月国务院制定、2002年3月修改的行政法规《住房公积金管理条例》,在《条例》没有修改之前,无论是国务院还是国务院部委出台的政策性文件,都不应与《条例》发生冲突,否则其合法性就有问题。
《住房公积金管理条例》规定:住房公积金是国家机关、国有企业等单位及其在职职工缴存的长期住房储金,属于职工个人所有;应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房,任何单位和个人不得挪作他用;其增值收益应当用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。显而易见,用公积金贷款建保障房,超出了《条例》规定的住房公积金及其增值收益的使用范围,与《条例》发生了直接的冲突。
这里不妨再看看用公积金贷款建保障房的必要性问题。一个被政策制定者和诠释者反复提及的对应关系是:近年来各地住房公积金账户上积累了大量闲置资金,同时各地保障性住房建设存在着巨大的资金缺口。截至2008年末,全国住房公积金缴存总额为2万多亿元,缴存余额在1万亿元以上。按照今年政府工作报告提出的计划,今年全国要建设保障性住房580万套(含各类棚户区改造住房280万套),各地面临的资金缺口总计高达8000亿元。,两相比较,将住房公积金闲置资金借出来,弥补保障性住房建设的资金缺口,“取有余以补不足”,岂不是两全其美?
当然不是。一方面,各地住房公积金出现大量闲置资金,并不表明住房公积金多得花不完,而是反映了公积金提取和使用上一个突出问题――使用门槛高、手续繁琐、贷款额度偏低,职工提取和贷款的数量偏少,使公积金没有发挥应有的支持职工建房、买房、租房的功能。当务之急是要大幅度降低公积金提取和贷款门槛,提高资金使用效率,更多地向中西部地区和中低收入家庭倾斜,而不是拿出来进行政策性的商业房产开发。
另一方面,与基本医疗服务、基础教育服务一样,保障性住房建设也是一项公共服务,是各地政府必须履行的职责,所需资金理当以公共财政投入为主。如果存在资金缺口,第一要追加公共财政在这方面的投入(在“三公”消费等方面减少开支,足以支撑这种投入力度);第二,应将土地出让金的一部分“转移”为保障房建设资金,将政府在商品房市场获取的部分收益用于保障房建设,再不行也可以发行专项债券;为何一定要打住房公积金的主意?
必须强调,住房公积金最本质的属性是“属于职工个人所有”,是职工的私有财产。用公积金贷款建保障房,实际上是政府未经与职工或职工的代表代议机构(工会、人大)商量,擅自决定将职工的私有财产“借”与政府使用,这在程序上和实体上都存在着不小的缺陷,在合法性、必要性、公平性(公积金缴存群体与保障房受益群体并不重合)和资金安全性上也是很成问题的。更开了一个政府为了自己的需要,可以不打招呼就挪用公民个人财产,用所谓“意见”取代成文法规的恶劣的先例。
这个先例实在值得我们每个人警惕、深思。
(作者为著名评论家)