摘 要：在住房保障政策承载的任务和目标的基础上，建立了包括住房供给、经济效应和社会效应三大目标的乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价的指标体系，并运用熵权法和综合评价法对乌鲁木齐市住房保障政策的绩效进行了评价。结果表明，2007—2010年，乌鲁木齐市住房保障政策绩效总体上呈良好发展态势，2008年的绩效综合指数值最高，住房供给状况和社会效应较好，但经济效应较低。乌鲁木齐市住房保障政策改进的方向应为增加住房供给的有效性、大力促进住房保障政策经济效应的发挥、进一步提高住房保障政策的社会效应。
关键词：住房保障政策；绩效评价；乌鲁木齐市
中图分类号：F293 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）05-0127-03
住房是人类生活生存的基本条件，在任何一个国家或地区，住房问题都不仅仅是一个经济问题，还是一个非常重要的社会问题。随着经济的发展，住房改革制度的深化，住房保障早已纳入我国社会保障体系中的一部分。乌鲁木齐市住房保障政策自2007年进入全面实施阶段以来，在解决中低收入居民居住问题和提高居民生活居住水平方面发挥了重要作用，但也存在着不少问题。住房保障政策绩效评价主要是为了衡量政策执行的状况与实际效果，是检验和矫正住房保障政策的方法和手段。
在政策的分析和评估中，可以根据政策制定的目的、任务以及所承载的功能来反映政策的绩效。本研究在住房保障政策目标和任务的基础上，建立了乌鲁木齐市住房保障政策评价指标体系，并通过综合评价法，以2007—2010年的相关经济社会统计数据对乌鲁木齐市住房保障政策绩效进行评价。
一、乌鲁木齐市住房保障政策
乌鲁木齐市住房保障政策的演变，结合住房建设规模等情况，大致可以分为以下四阶段。
第一阶段：1987年以前。计划经济体制下，乌鲁木齐市实行的是“住房产权公有、统一管理，统一分配，以租养房”的公有住房实物分配制度，各党政机关、企事业单位统一按照国家的基本投资计划住房建设，以社会福利分配给职工居住。截至1987年，乌鲁木齐市直管公房和单位自管公房分别累计达到62.97万平方米和2 669万平方米。在这种制度下，不仅政府经济负担沉重，还凸显了住房分配问题，出现了住房供给严重不足的现象。
第二阶段：1988—1998年。这一阶段主要是安居工程的启动和住房公积金制度的实施。由1994年12月开始，解决中、低收入居民的住房问题成为乌鲁木齐市安居工程的重点。同时，由乌鲁木齐市人民政府每年制定建设计划，采取政府集中建设和企事业单位建设相结合的方式实施，截至1998年，乌鲁木齐市安居住房竣工面积总计419.63万平方米。自1996年1月1日起，乌鲁木齐市按照《乌鲁木齐市住房公积金暂行办法》统一实行了住房公积金制度。在当时，这两大措施的实施带来了显著的积极影响。但随着市场经济体制的逐步建立和住房保障政策的进一步发展，这两项措施在具体实施过程中出现了诸多问题亟待解决。
第三阶段：1999—2006年。这一阶段乌鲁木齐市加快了住房保障制度的建设，制度改革取得了阶段性的进步。停止住房实物福利分配，彻底实行住房分配有偿化，货币补贴政策和经济适用住房管理进一步规范化。2004—2006年期间，经自治区房改领导小组批准，乌鲁木齐市住房建设部门提高了公房租金和住房货币化补贴的标准。
第四阶段：2007年至今。从2007年开始，乌鲁木齐市保障性住房呈现出大幅度的快速发展态势。《乌鲁木齐市经济适用住房货币补贴暂行办法》、《乌鲁木齐市城市廉租住房保障办法》、《乌鲁木齐市经济适用住房申请、审核及配售管理规定》，以及《乌鲁木齐市解决城市低收入家庭住房困难的发展规划（2008—2010年）和年度计划》等一系列法律法规、规划计划的陆续出台与制定，彰显出乌鲁木齐市住房保障问题已经引起了政府部门的高度重视，住房保障体系的建设步伐大幅加快，乌鲁木齐市住房保障呈现出快速发展的新局面。
二、乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价
从以上分析可以看出，乌鲁木齐市住房保障政策改革日趋完善，逐步建立了以廉租房、经济适用房、公共租赁房以及棚户区改造为主的住房保障体系，相应也取得了显著的成效。但其效果到底如何，还需要对这些住房保障政策绩效进行定量评价。
（一）指标体系的构建
本研究借鉴国内专家和学者的研究成果，结合本研究具体情况，采用目标法进行评价指标的选择。乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价可以从住房供给、政策的经济效应和社会效应三大目标来反映。根据指标体系设立的综合性、可操作性、数据可比性原则，选择12个具有代表性的指标对住房保障政策绩效进行评价（表1）。
1.住房供给。住房供给主要通过政策的投入、执行、建设供应三个方面来反映，用保障性住房计划建设规模占住宅计划建设规模比、保障性住房施工面积占保障性住房计划建设规模比、保障性住房新开工面积占住宅新开工面积比、保障性住房竣工面积占住宅竣工面积比和保障性住房供应量5个指标来表示。
2.经济效应。推动经济增长也是住房保障政策实施的目标之一。地区生产总值增长率是衡量经济增长的最直接、最有效的指标。保障性住房本年度完成投资额占住宅完成投资额比与住宅投资额增长率一样受住房保障政策的影响较大，用来衡量政策实施的间接效益。
3.社会效应。政策实施的社会影响效果是住房保障政策绩效评价过程中一个比较重要的影响因子，是中低收入家庭住房保障情况的综合体现，是政策实施效果最直接的体现。政策实施的社会效应通过中低收入家庭的居住水平和支付能力来反映，主要由城市人均居住面积、家庭人均住房消费支出比、商品住宅房价收入比和经济适用住房房价收入比这4个指标来体现。
（二）评价指标值的标准化
为了消除各指标量纲不同对政策评价带来的影响，统一各指标量纲、缩小指标间的数量差异，需要对各指标的原始数据进行标准化处理。故采用以下公式将各指标进行标准化处理：
对越大性越好指标
对越小性越好指标
其中为某指标标准化后的值，为某指标的原始数据，为处理前同系列指标的最小值，为处理前同系列指标的最大值。
（三）指标权重的确定
本研究主要采用信息熵来确定政策绩效评价中各指标的重要性。信息熵的定义公式为：
j=1，2…n
其中m为被评价对象的数目（i=1，2…m），n为评价指标数目（j=1，2…n）。
利用信息熵来计算出各指标客观权重公式为：
j=1，2…n
根据以上方法，依据相关数据计算出的乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价指标体系中各指标权重值见表2。
（四）评价分值的计算
本研究采用多因素加权平均值法计算政策绩效评价的综合指标值，利用标准化后的各指标分值及其相应权重，在单项指标评价的基础上，进行政策绩效评价，公式如下：
其中，Fi为各准则层的分值，F目标为政策绩效评价的综合水平值，Pij为各指标的标准化值，Wij为各指标层的权重。
根据以上方法，计算出的乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价结果见表3。
表3 乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价综合指标值
三、评价结果及分析
由表3可以看出，2007—2010年乌鲁木齐市住房保障政策绩效评价的综合指标值分别为0.4175、0.5668、0.4263、0.5186，由高到低的顺序依次是2008年>2010年>2009年>2007年。这说明，自2007年乌鲁木齐市住房保障建设全面实施以来，住房保障政策从整体上看成效明显，取得了一定的效果。具体而言，乌鲁木齐市住房保障政策的三大目标效应表现为：
1.住房供给。从2007—2010年乌鲁木齐市住房保障政策住房供给效应的指标值来看，与2007年相比，近三年保障性住房供给大幅增加，其中2008年和2010年增长较快。从2008年开始，乌鲁木齐市大规模集中建设保障性住房，截止2010年底，共集中建设廉租住房、经济适用住房等34处，建筑面积95.63万平方米。这说明，2007年以来乌鲁木齐市加大了廉租房、经济适用房等保障性住房的供应量，住房供应状况较好。
2.经济效应。2007年乌鲁木齐市住房保障政策的经济效应得分最高，居首位，从2008年开始经济效应得分大幅下降，2008年比2007年下降了19.73%，2009年比2008年下降99.68%，2010年经济效应得分有所增加，上升的幅度不大，远差于2007年的经济效应得分，但是与2009年相比却增长了41.23%。说明在近几年来，乌鲁木齐市实施的住房保障政策对促进经济增长起到的影响甚微。
3.社会效应。2007—2010年乌鲁木齐市住房保障政策的社会效应指标值分别为0.0746、0.1417、0.1937、0.2117，由高到低的顺序依次是2010年>2009年>2008年>2007年，呈逐年递增趋势。其中城市人均住房面积、家庭人均消费支出比等指标都有较显著的提高，说明在近几年里乌鲁木齐市住房保障政策的实施社会效应显著，尤其是提高了城市居民的居住水平。
从以上分析情况来看，近年来在中央、自治区及乌鲁木齐市政府相继出台的住房保障政策的驱动下，乌鲁木齐市住房保障政策实施的效果是明显的，但由于受多种因素共同影响，住房保障政策运行效果在2007—2010年间有所波动。从住房保障政策实施的任务和目标来看，乌鲁木齐市住房政策绩效评价指标子系统之间还存在着严重的发展不平衡现象，这也直接制约着住房保障政策的实施绩效。
四、政策建议
综上所述，乌鲁木齐市住房保障政策改进的方向应该为，增加住房供给的有效性、大力促进住房保障政策经济效应的发挥、进一步提高住房保障政策的社会效应。
1.扩大保障性住房的建设规模，有效增加住房供给。政府可以鼓励和吸收社会资金对保障性住房进行投资，根据乌鲁木齐市住房保障规划、年度计划，加大对保障性住房建设的投入，扩大保障性住房的建设规模，有效增加住房供给。同时，政府还可以将行政事业单位的闲置房和房改腾退房等都纳入今后的住房保障供应体系，用来补充保障性住房的房源，增加住房的供应量，进一步满足中低收入家庭对住房的需求。
2.多渠道筹措住房保障资金，大力促进住房保障政策经济效应的发挥。住房保障资金的充足与否，直接影响着保障性住房的建设状况，并间接对住房保障政策经济效应地发挥产生影响。除了积极争取国家和自治区财政补贴等支持外，政府还要进一步加大保障性住房的补贴。一方面，将部分土地出让收益金和公积金增值收益等资金用于保障性住房建设；另一方面，发展政策性住房金融，鼓励银行对保障性住房建设的资金贷款。同时，提供多项优惠支持政策，鼓励社会资金对保障性住房进行投资，增加保障性住房的资金来源，为住房保障政策经济效应的发挥提供有效保障。 .
3.注重政策的规划与实施，进一步提高住房保障政策的社会效应。政府在制定住房保障规划、年度计划或住房保障政策实施的过程中应该更多地关注社会公平，从而促进社会经济的协调发展。政府可以成立相关部门，每年对城市中低收入家庭居民的收入及住房情况进行调查，这样可以有针对性地制定下一年保障性住房的建设目标，对保障性住房的准入标准、供应计划以及保障范围适时地做出调整，以使住房保障政策的实施能够发挥出更好的社会效应。
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[责任编辑 王 佳]