中国大学办学自主权(1952—2012):政策变迁的制度解释
摘 要：大学办学自主权的扩大与落实取决于大学的自主性及外部控制的程度。中国大学办学自主权的演变经历了建国十七年、改革开放初期、社会转型期三个阶段。政策变迁经历了集权—放权—集权—放权的多次反复，但始终没有跳出“一收就死，一放就乱”的循环。中国大学办学自主权之所以成为久拖不决的政策难题，主要源于宏观制度环境的制约、行动者认知方式的制约以及制度的历史累积效应的影响。任何政策变迁都涉及三个基本因素：环境、行动者和制度。政策变迁实质上就是行动者在一定环境制约下变革旧制度、创造新制度的过程。
关键词：大学办学自主权；政策变迁；同构逻辑；认知逻辑；积淀逻辑
中图分类号：G64920文献标识码：A文章编号：16710169(2012)03007809
一、问题界定
大学办学自主权是指大学在法律上享有的，为实现其办学宗旨，独立自主地进行内部事务管理的资格和能力。落实和扩大办学自主权取决于大学自主性的提升。大学办学自主权在中国之所以成为久拖不决的问题，主要源于政府对大学的集权管理模式。20世纪50年代，与高度集中的计划经济体制相适应，大学与其他社会机构一样实行以政府集权控制为核心的管理制度。然而大学毕竟是学术组织，有特有的内在发展逻辑，学术自由是大学的灵魂，行政化导致大学学术衰微。改革开放以来，落实和扩大办学自主权成为中国高等教育改革的一个中心议题，不时浮现出来。最近，人们又把落实和扩大办学自主权与建设世界一流大学联系起来。《教育部、财政部关于加快推进世界一流大学和高水平大学建设的意见》（2010年）明确提出，“‘985工程’学校要率先进行体制机制改革试点，落实和扩大学校在建设高水平大学上的自主权”。由于大学办学自主权既涉及大学与政府、与社会的外部关系，又涉及大学内部的各种关系，故大学办学自主权的扩大与落实涉及大学制度的根本变革与转换，是高教政策调整的主要内容，在高教政策中处于核心地位。从政策变迁的角度来探讨中国大学办学自主权的历史演化，对于构建现代大学制度，建立世界一流大学具有十分重要的意义。
二、政策变迁的历程描述
根据高等教育系统的权力配置，现代高等教育系统主要有两种理想类型：罗马传统的高等教育体系与盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系。前者是国家控制的一元结构，后者是“社会选择”的多元结构。中国高等教育体系在新中国成立前主要受美国影响，属于盎格鲁撒克逊传统的高等教育体系，大学自治作为一种核心价值理念为人们所认同；新中国成立之后，实行“全面学苏”政策，具有浓厚的罗马传统色彩。根据政策范式的阶段特征，可以将新中国成立之后大学办学自主权的政策演进分为三个阶段：建国十七年、改革开放初期、市场经济转型期。
（一）建国十七年（1949—1966年）：《高教六十条》与国家本位的政策范式
新中国成立之后，随着“以俄为师”的全面展开，中国建立了一套高度集权的计划体制。为了适应高度集权的计划体制，政府采取了一系列强有力的行政措施，对大学的课程、教学、专业设置等进行了改革，并实施了大规模的院系调整，建立了政府集权管理的大学制度。这种大学制度对于恢复大学秩序、推动新中国的经济建设、建立适应计划经济需要的高等教育体系具有十分重要的意义，但是这种过于集权化的大学制度还是很快地暴露出其弊端：它抑制了大学办学的主动性，而且挫伤了地方政府办学的积极性。故很快就传出高等教育非集权化的呼声。在这种情况下，1958年8月国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，决定结束苏联式高度集中的教育管理体制，实行教育权力下放。权力下放后，地方举办高等教育的热情被调动起来，高教规模因缺乏必要的控制而高速发展，形成了所谓的“教育大跃进”和“教育大革命”。从1957年至1959年，高等学校从229所增加到841所。1960年高等学校又在一年中增加448所，达到1 289所\[1\]（P88-89）。高教规模的急剧扩大超过了国民经济的承受能力，教育质量急剧下降，要求集中整治的呼声开始高涨。
中国地质大学学报(社会科学版) 2012年5月第12卷第3期周光礼：中国大学办学自主权（1952—2012）：政策变迁的制度解释 始于1958年的整个社会的“大跃进”至1960年已难以为继，多、快、好、省地建设社会主义的“总路线”为国民经济建设的“调整、巩固、充实、提高”八字方针所取代。1961年，为贯彻八字方针，中央要求工业、农业、教育、科学、文艺等各个系统在总结经验的基础上，制定相应的工作条例草案，以指导和规范各方面的工作。在此背景下，教育部出台了《教育部直属高等学校暂行工作条例（草案）》（即《高教六十条》），以此来整顿高等教育发展的无序状况。
《高教六十条》确立了两大原则：第一，学术自由原则。《条例》第4条规定：“高等学校必须贯彻执行百花齐放、百家争鸣的方针，在毛泽东同志‘关于正确处理人民内部矛盾的问题’中提出的六项政治标准的前提下，积极开展各种学术问题的自由讨论，以利于提高教学质量，提高学术水平，促进科学文化的进步和繁荣”。第二，集中管理原则。这一原则是《高教六十条》的核心原则。《条例》第7条规定：“教育部直属高等学校，行政上受教育部领导，党的工作受省、市、自治区党委领导。”“教育部直属高等学校规模的确定与改变，学制的改变与改革，都必须经教育部批准。”下放给地方的自主权重归中央。由于集中管理原则是核心原则，故《高教六十条》中充斥着“指令性规则”。从教学计划到专业设置，从教师调动到招生，从教学到科研均有细致入微的规定，大学办学自主权并未进入决策者的视野。大学学术事务，事无巨细，条例均有详细的规定，大学实际上只是政府的附属机构。
《高教六十条》是新中国第一部用于指导高等教育的条例，它标志着中国在高等教育管理上开始探索出了一条摆脱苏联高等教育模式的道路，用毛泽东的话说，“总算有了自己的东西”\[2\]（P57）。它的试行使混乱的教学秩序得到恢复，对高等教育的巩固提高起到了一定的积极作用。就政策的价值取向而言，《高教六十条》是一种典型的国家本位的政策范式。政策的出发点是以国家利益为基点的，集权管理是其基调，学术自由原则在高度集中的计划经济体制下只能流于形式。笔者认为，中国大学一直缺乏活力的根本原因即在于此。这也是中国大学办学自主权政策变迁的滥觞。