我国农村土地制度演变的理性思考
摘要：我国农村土地制度经历了农民私有、集体所有和集体所有家庭承包三个阶段。当前，由于受城乡二元土地制度的约束，使得我国农村土地生产要素的流动，还不可能按照市场经济规律运行，广大农民群众还无法充分享受土地市场化所带来的经济增长成果，这就必然制约农民收入的持续增长，也不利于城乡差别的缩小。这就存在着如何逐步建立城乡统一的建设用地市场问题。
关键词：土地制度；产权制度；城乡二元结构
中图分类号：F301 文献标识码：A 文章编号：1003-854X(2009)07-0005-05
农村土地问题，是我国“三农”问题的核心。土地问题是与农民利益息息相关的产权制度问题。在市场经济条件下，土地问题的焦点，是级差地租收益归谁所有、由谁支配。为了揭示我国土地问题的实质，就有必要对建国60年来我国土地制度的演变过程，作一个粗略的回顾，并从中得出正确的结论。
一、我国农村土地制度的演变过程
中华人民共和国建立以后，全国土地的70％左右仍然被地主阶级所占有，还有15％左右被富农所占有。从1950年开始，中国先后进行了几次较大规模的土地制度改革。1950年6月30日，《中华人民共和国土地改革法》颁布。它与1947年颁布的《土地法大纲》的一个重大区别，就是改变过去征收富农多余土地财产的政策为保护富农经济的政策，这是在全国解放的新的形势下对土改政策的重大调整。在土地改革中，对富农经济采取了保护的政策，这主要是不动富农的自耕和雇人耕种的土地及其财产，对他们的少量出租地一般也不予征收，只对大量出租土地的半地主式富农，才征收其出租的土地。中农的利益在土地改革中受到坚决的保护，对于一部分拥有较多土地的中农，也给予坚决的保护。对另外一部分少地的中农，则分给相应的土地，使之拥有按当地人口平均占有的土地。土地的分配原则是：以乡为单位，在原耕地基础上。按土地数量与质量，用抽补调整方法，按人口统一分配。按照这一基本原则，广大农民分得了按人口平均大体相等的一份土地。地主也分得了一份土地，使他们在土地改革之后得以依靠自己的劳动维持生活并接受改造。1950年至1953年的土地改革，加上建国前即已完成的土地改革，使得中国3亿农民获得了7亿亩以上的土地和其他许多生产资料，从此免除了他们每年700亿斤粮食的地租负担，形成了自耕农的土地所有制。中国农民不仅获得了土地，而且还拥有土地的经营权、出租权和买卖权。马克思对这种土地所有制曾经给予高度的评价：“劳动者对他的生产资料的私有权是小生产的基础，而小生产又是发展社会主义生产和劳动者本人的自由个性必要条件。诚然，这种生产方式在奴隶制度、农奴制度以及其他从属关系中也是存在的。但是，只有在劳动者是自己使用的劳动条件的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者，农民是自己耕种的土地的自由私有者，手工业者是自己运用自如的工具的自由私有者的地方，它才得到充分发展，才显示出它的全部力量，才获得适当的典型的形式。”我国土地改革的目标，是实现“耕者有其田”，其结果是农民群众成了生产资料的主人，从而激发起一种前所未有的发展个体经济的积极性，极大地解放了被束缚的生产力，以基本结束土地改革的1952年与1949年相比，粮食总产量增长46.1％，棉花总产量增长193.6％。
我国土地制度改革以后，应当向农民提供什么样的制度环境，是当时面临的重大问题。在当时背景下。可以有两种思路：一种思路是按照世界上许多国家发展的一般道路，即给农民比较自由的发展环境，使他们成为独立自主的商品生产者和经营者，充分发挥农民个体经济的积极性，促进农业生产的迅速发展。西欧国家曾经通过文艺复兴、启蒙运动，排除了封建迷信，解放了人的个性，鼓励个人为自身利益最大化而奋斗，为资本主义工商业开辟市场。毛泽东当时也开始适应新的时代潮流，提出的设想是新民主主义。在这个社会。保存私有制经济，发展商品生产和商品交换，实行公私兼顾、劳资两利的政策，让农民自主经营、自由发展，尔后因势利导地通过适合国情的合作制，把农民组织起来，逐步过渡到社会主义社会。但是，实践并没有按照这种思路发展下去。1953年毛泽东就提出以改变生产关系为核心的过渡时期总路线。1955年夏季，伴随着中国共产党在过渡时期的总路线、总任务(即一化三改)的提出，逐步使得个体农民的私有的土地被改造成为人民公社三级所有、生产队为基础的集体所有制。从农业合作化到人民公社化运动。这一系列生产方式的变革，使得农民对土地的产权逐渐弱化，甚至导致土地所有权的虚置。政社合一的农村人民公社制度，决定了作为集体所有制经济的代理人，即生产队长，已经不可能单纯地代表生产队集体的利益，在很大程度上要体现政府的意志与愿望。政社合一的农村人民公社制度，通行的是下级服从上级的原则。当微观经济主体(即生产队)的利益与宏观经济利益发生矛盾时，在一定程度上是要牺牲微观经济主体(即生产队)的利益，来确保宏观经济利益的实现。从土地的个人所有制到土地的集体所有制，意味着农民与土地的产权关系越来越淡化。在农业集体化基础上发展起来的人民公社化，已经不是农村社区农户之间的权利合作关系，就其实质而言，是国家控制农村集体经济权利的一种制度。农村人民公社集体经济组织在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者。他们虽然也拥有、占有属于自己所有的土地，但却无力抵制国家对这种集体所有权和占有权的侵权。由于农民与土地之间的产权关系，以及与其相联系的利益越来越淡化，注定了人民公社时代的产权制度，其制度绩效必然是低下的。
1978年，安徽省凤阳县小岗村18户农民率先搞起了“包干到户”。开创中国农地制度改革的新时期。中国农村土地制度从延续20多年的单纯的集体所有、集体经营的两权合一向集体所有、家庭经营的两权分离转变。中国农村所实行的家庭承包经营，不是采取包产到户的形式。而是采取包干到户的形式。如果说。包产到户只是对产量的承包，产品和收益的分配权仍然在生产队的手里；那么，包干到户则表明农民不仅有生产经营权，而且有产品的分配权、处置权。只有实行包干到户。才真正地意味着家庭经营取代集体经营，成为农村经济的微观基础。只有演变到这个阶段，农村人民公社才真正失去它赖以存在的基础。也就是说，到了这个阶段，生产队就不再是一个基本核算单位和分配单位，经营主体已由生产队转到农户，农村人民公社制度彻底瓦解。随着家庭承包制的全面推行，广大农村中引发了许多急需解决的新问题，各地围绕土地承包问题反映尤为强烈。一是不少地方在承包初期，耕地分配不尽合理，过于分散，农民要求调整；二是出现土地转包问题，有许多办法需要总结，作出明确规定；三是农民存在怕变的心理，不肯对土地进一步投入，采取掠夺式的经营，并开始