论中国共产党对农村治理结构的构建与改革
摘要：中国农村治理结构，是国家治理体系中的重要组成部分，在国家治理体系中发挥着基础性作用。当下正在运行中的中国农村治理结构来之不易，倾注了中国共产党的满腔热忱，从古今中外农村治理结构和经验中吸收智慧和养分，经历了中国共产党在局部执政条件下的尝试，全面执政条件下的建构，改革开放条件下的重塑，形成了具有中国特色的社会主义农村治理结构，实现了对农村的有效治理。正确评价中国共产党为构建与改革农村治理结构的伟大贡献，既是对过去的历史负责，又将进一步推进在全面深化改革条件下农村治理结构改革和实现农村治理现代化。
关键词：中国共产党；农村治理结构；构建；改革
中图分类号：D2 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2018）04-0037-09
所谓农村治理结构，是指参与农村治理的组织系统，按照内在的规定性形成的具有内在逻辑联系的纵横交错的网状结构。从纵的角度看，是一种垂直结构，即从中央到地方分为中央、省、市、县、乡、村、组七级；从横的角度看，是特指农村内部的政治组织、经济组织、文化组织、社会组织等及其相互关系。到21世纪，中国已经形成了有中国特色社会主义的农村治理結构。为此，倾注了中国共产党人的满腔热血。换言之，中国共产党为建构中国特色社会主义农村治理结构进行了艰辛的探索，既有成功的经验，也走过弯路。研究中国共产党建构农村治理结构的历史进程，对进一步推进农村治理结构改革，实现农村治理现代化，进而推进国家治理体系和治理能力都具有重要意义。
一、局部执政条件下中国共产党对构建农村治理结构的尝试
1921年中国共产党顺应时代的要求，登上了中国政治舞台。从成立时，中国共产党就开始注意中国农村问题，并开始了一系列实践活动和理论探索，对农村治理结构进行了尝试性构建。中国共产党成立后的主要任务是砸碎一个旧世界，建立人民政权，主要手段是用革命的武装推翻旧政权。因此，这个阶段中国共产党对农村治理结构的尝试表现出鲜明的革命色彩，中国共产党对农村治理结构的尝试始于大革命时期，即旗帜鲜明地提出了建设农会和一切权力归农会。大革命时期当农民运动兴起后，农会已经成为政治组织，对农村旧的治理结构起到巨大的冲击作用。而中国共产党顺应时代潮流，提出了“一切权力归农会，”[1]的政治主张。也就是说，在“一切权力归农会”的口号下，农会对传统农村治理结构进行了无情的冲击，是新的农村治理结构的重要基石，是新的政权形式。农会组织按照中共八七会议提出的“政权属于农民协会”[2]的要求，实际成为了红色政权组织。
土地革命战争时期，中国共产党建立了若干革命根据地。在革命根据地中国共产党已经成为了执政党。在局部执政条件下，中国共产党尝试构建与传统农村治理结构不同的新的农村治理结构。1930年6月后，贫农团逐渐取代了农会。为了指导和规范贫农团的活动，中共中央和各苏区政府先后制定了一系列文件，明确“贫农团是我们党和苏维埃政权在反富农和反地主残余当中的群众柱石，他们已经成为广大群众组织了。”[3]1934年上半年，随着中央苏区查田运动结束，中央苏区各县贫农团组织的活动就已经“日趋减少、停止”了。[4]中央苏区失守后，贫农团组织也随之消失。
抗战全面爆发后，中国共产党重新提出建立农会的任务。1937年10月16日，中国共产党在关于农民土地政策和群众运动的政策中明确提出，“要使最大多数的农民组织在农会之内。”在中国共产党的领导和推动下，一些类似农会的组织如“农民抗日救国会”“农民救国联合会”等组织相继建立。1947年10月10日，中共中央公布实施了《中国土地法大纲》，重建农会组织，并赋予了具有政权性质的职能。在解放战争时期的土地改革中，各地纷纷成立贫农团并选出其委员会，作为土地改革的领导中坚，组织农会并保障其职能的有力发挥。
大革命失败后，中国共产党领导一百多次武装起义，在不同地区建立了革命根据地。在革命根据地中国共产党开始了局部执政。因此，中国共产党也面临着如何治理革命根据地的农村问题。中国共产党进行了一系列的探索。1931年11月的中华苏维埃共和国，属于临时性的全国最高政权。在这之下，实行省、县、区、乡（市）四个层级。县、区下的乡（市）属于基层政权，乡（市）苏维埃代表会议为全乡（市）的最高权力机关，由此选出的乡（市）苏维埃政府是基层政府。“乡苏维埃政权是中华苏维埃共和国政权的基层组织”“乡一切事务由乡苏维埃负责”，这就决定了乡苏维埃政权在根据地治理结构中最重要地位。按照相关规定，乡苏维埃推动民主集中制，农民由此第一次实现了政治经济地位上的平等，开始在农村治理中发挥了一定的作用。
在革命根据地的农村治理结构中，中国共产党还建立了工会、农会（贫农团）和妇代会、共青团、儿童团、革命互济会、反帝拥苏总同盟、赤色教师联合会、生产合作社、粮食合作社、犁牛合作社等群众团体，还有扩大红军委员会、土地委员会、土地登记委员会、山林委员会、建设委员会、水利委员会、教育委员会、卫生委员会、防空防害委员会、固有财产委员会、桥梁委员会、没收委员会、优待红军委员会、备荒委员会等。这些组织和委员会，在革命根据地的农村治理中扮演重要角色，发挥重要作用，为革命战争、农业生产和农民生活提供了强有力的支持。中国共产党通过这些组织把农民组织于苏维埃之下，去完成一切任务。
中国共产党在抗日战争时期尝试构建农村治理结构模式，首先是在根据地实现民主选举。1937年6月20日，陕甘宁边区政府颁布了《民主政府施政纲领》，规定“实行民主普选制度和议会制度”“特区政府在党中央的领导下，首先在西北广大地区，实施抗日的普选的民主政治，做全国民主政治之先导。”[5]陕甘宁边区先后实行了三次民主选举。每次选举打破阶级、党派、性别、民族、信仰、财产和文化程度的限制，每人都有选举权和被选举权，充分发挥民主，尊重民意。这就大大调动抗日根据地人民的政治热情。他们不仅积极参加选举，真正当家作主，而且更加拥护中国共产党，相信中国共产党才能还权于民。1940年3月，中共中央在认真总结了过去民主建设历史经验，进一步强调抗日民主政权的民族统一战线性质，接受民主人士的建议，一方面实现“精兵简政”，另一方面又实现“三三制”，按照党中央的要求，在抗日民主政权中，代表工人和贫农的共产党员占三分之一，代表广大小资产阶级的非党左派进步分子占三分之一，代表民族资产阶级和开明绅士的中间分子和其他的分子占三分之一。1946年4月4日，林伯渠在《边区建设的新阶段》的报告充分肯定这一点。他指出：“发扬人民政治民主的重要任务是加强乡村自治。”[6]