〔摘要〕 20世纪70年代以来，政策网络理论在欧美国家盛行至今。该理论围绕着政策过程中国家与社会因政策资源相互依赖而形成的不同关系模式来描述、解释或预测政策过程及其后果。本文从结构主义、行为主义视角梳理了该理论关于政策网络对政策结果影响的观点，无论是“结构—后果”逻辑观，还是“行为—后果”逻辑观，片面强调结构或行为的局限性不言而喻。结构主义与行为主义的偏执，使得学者们在检讨这些观点的基础上提出了能统合结构与行为于一体的新制度主义分析视角，以进一步增强政策网络对政策结果的解释力。
〔关键词〕 国家与社会；政策网络；政策结果
〔中图分类号〕D693091 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769(2008)05-0033-06
在研究公共决策过程中的国家与社会关系时，国际学术界主要形成了“社会中心论”与“国家中心论”两大传统。由于对国家自主性角色的认知不同，这两大传统研究往往偏重于政治生活的某个侧面，使得相互之间很难架起沟通桥梁。而政策网络理论(policy networks)的兴起，则试图弥合社会中心论和国家中心论之间的裂痕和紧张关系。作为公共决策理论的一个新代表，政策网络理论兴起于20世纪70年代中期。由于它对政策过程中的国家与社会关系细腻、真实与全面的描述、解释与预测，政策网络研究在欧美国家如火如荼。①(注： 《欧洲政治研究》、《理论政治》、《治理》、《政策科学》、《国际组织》等重要政治学期刊分别以专刊形式详细介绍了政策网络的研究成果，英国社会科学协会和政治学会甚至联合主办了主题为“网络途径与政策网络”的年会(1994)。)
一、政策网络理论对多元主义、法团主义的冲击
政策过程实质是一个政治博弈。一方面，各种社会主体运用其所掌握的政治资源来影响政府决策，以在最后的政策结果中使自己的利益偏好得到优先照顾；另一方面，政府决策者运用其所掌握的政治权力，对各种社会利益需求进行折衷和平衡，进行社会价值权威性分配。因此，政策过程中充满着政治冲突，各种主体之间的谈判、交易和妥协是政策过程的一个关键特色。〔1〕简而言之，政策过程就是不同政策主体基于政策利益充分动用自己所掌控的政治资源而进行的政治互动。当国家与社会都同质时，如果这种政治互动自上而下，国家与社会关系则抽象为国家中心论；反之，两者关系被概念化为社会中心论。然而，当国家与社会高度碎片化(fragmentation)而异质成为现实时，即国家某些主体可能异化为非正式社会主体或某些社会主体可能异化为非正式国家主体而交织成一个网络时，坚持国家与社会截然二分的国家中心论与社会中心论则难以详尽、真实地诠释政策过程。
政策网络理论的最初出现就是用来解释以上失灵现象的。它重新界定了国家与社会的关系，主张国家与社会并不都是均质单位，而是各自内部消解为不同次级系统，两者关系又是千丝万缕，彼此边界模糊不清。例如，罗茨(R.A.W.Rhodes)在研究英国能源政策时发现，代表国家的工商次级部门联合代表社会的工商团体，代表国家的环保部门联合代表社会的环保团体，在政策过程中相互对抗。他在分析更多政策领域后发现，现实中很多政策过程都是如此。如果将研究焦点置于宏观层面的国家整体而不是中观层面的政策部门上，我们将难以客观剖析不同政治体系、不同政策领域中国家与社会关系的差异性，甚至挂一漏万或南辕北辙。正如坎贝尔(D.Compbell)所说：“国家与社会关系在不同政治体系中有着本质差异，诸如多元主义、法团主义等一般理论的理论分析有可能脱离某国政治现实，而政策网络理论优点在于网络概念适用于威权或民主政体中。”〔2〕
何谓政策网络?学者们对此诚然莫衷一是，但被学者普遍接受的概念非政策网络研究集大成者罗茨教授莫属，他接受了该理论奠基学者贝森(J. K.Benson)的观点，将政策网络定义为：“国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同(break in the structure of resource dependencies)。”〔3〕换句话说，政策网络就是政策过程中相互依赖的政策主体之间或多或少、或强或弱的关系模式，以共同推动政策方案的形成与执行。根据罗茨与马什(David Marsh)的理解，这些或多或少、或强或弱的关系模式如同一束形态表现不一的光谱。光谱两端分别是高频互动、高度整合的政策社群与低频互动、低度整合的议题网络(issue network)(见图1)。在这个光谱中，也有一些结构严密的政策网络(如图1中的PNB、PNC等)，它们趋近于政策社群；还有一些结构松散的政策网络(如图1中的PNX、PNY)，它们趋近于议题网络。〔4〕在这里，“资源”和“关系”是理解政策网络概念的抓手。罗茨认为，一个政策网络通常包括政治的、经济的、法律的、信息的与组织的资源等五种：权威(authority)、资金(money)、合法性(legitimacy)、信息(information)与组织(organization)。〔5〕正因为这些资源相互依赖特质的存在，政策过程不再是过去的官僚模式，而是一种多元参与模式。政策网络的参与者不仅来自公共部门，而且还有私人部门，这些与某项特定政策有着直接或者间接利益的参与者交织一起。结构形态不一，有的是部门结构，有的是人际结构；结构性质也相异，或制度性或非制度性，或强或弱，或长或短，或正式或非正式。需要强调的是，政策网络更加重视非正式关系在政策制定过程中的角色，从而弥补了以往政策理论中政策分析变量的不足。
罗茨指出，诸如政策社群、议题网络等形形色色的政策网络不仅限制了政策过程的参与者、界定了他们的角色并决定了哪些议题进入政策议程，而且塑造了这些参与者的政策行动。〔6〕由于网络行动不断重复，制度化的政策过程随之发生，那些共享的政策偏好、参与模式与政策资源分配逐渐被固化下来，政策网络伴随而生的政策理念、政策行为影响政策结果不言而喻。只要政策网络存在于某个政策过程中，那么政策过程及其结果就受到它的影响，这就是政策网络理论的“硬核”。不可否认的是，这种政策网络攸关(policy networks matter)思想的先决条件是在网络中建立共识(sense making)、信任结构(trust building)与价值共享(value sharing)。
尽管研究方法有待改进，分析框架有不足之处，但一个不争的事实是：肇始于多元主义、法团主义的政策网络理论被欧美国家(尤其是欧洲国家)广泛地应用到政策分析领域。它抛开了对民主政治的价值执著，继承了多元主义、法团主义的政治现实主义传统，着重政治场域中的实然性来揭示政策行动者在具体政策过程中如何影响政策结果。与多元主义、法团主义相比，政策网络理论具有以下三个优势：
1.它否定了国家与社会截然“二分法”，即放松了多元主义、法团主义的研究假设，不再假设国家、社会是均质整体。政策网络研究学者认为，政策过程的国家并不是“铁板一块” ，而是碎片化的实体，它与社会的边界也很模糊。与多元主义、法团主义对政策过程多半侧重宏观国家角色的研究传统相比，政策网络更加注重对政府部门、次级部门(sub-sector)的分析，侧重从中观层面(meso-level)分析政策结果。