我国服务型政府理论的起源与使用研究
【摘 要】 文章在探讨二十世纪末以来中国服务型政府的理论起源的基础上，指出了目前学界服务型政府理论在使用中存在的几类，并结合这些问题给出了相应的修改意见：在学术研究中应对服务型政府与公共服务型政府严格区分；在研究中不可一味追求西方先进经验而脱离了中国的现实；避免用后工业时代下服务型政府理论去解释管理型政府模式的发展过程。
【关键词】 服务型政府；服务行政；公共服务型政府
一、问题的提出
1、我国服务型政府理论的研究现状
现今我国政府越发重视政府职能与社会现状的相适应性，对应完善社会主义市场经济体制、贯彻科学发展观的基本要求，推动服务型政府的建设已成为行政改革和政府职能模式转变的突出特点。
一般认为，服务型政府是在民主基础之上的，突出政府服务职能，并将服务对象定位于社会和公众的政府模型，体现了“全心全意为人民服务”的核心思想。“服务型政府就是为人民服务的政府，用政治学的语言表述是为社会服务，用专业的行政学语言表述就是为公众服务。”[1]
从上世纪90年代末至今近20年间，我国的服务型政府建设在实践上和理论上均取得了发展。回眸近十五年，我国服务型政府的建设实践逐步进展并迎来昌盛。2005年，温家宝总理在政府工作报告中明确指出应建设服务型政府，这是服务型政府的概念第一次由我国国家领导人正式提出；2006年10月，党的十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大問题的决定》进一步明确建设服务型政府的任务，强化政府的社会管理和公共服务职能，至此，服务型政府这一概念第一次被写入党的决定。2016年，李克强总理在政府工作报告中也再次强调建设人民满意的服务型政府。在理论层面上，国内以张康之教授为代表的研究团队从上世纪末开始便以“服务行政”为研究点，最终创造性地提出服务型政府理论，并通过《公正行政是公共行政的新视点》（1998年）、《限制政府服务规模的交换》（2000年）等文章表述其研究成果，在我国服务型政府理论构建方面颇有建树。以程倩为代表的中国人民大学团队曾对中国服务行政理论的来源做过系统化的研究，对于服务行政理论来源进行梳理，并将其研究结果以《“服务行政”：从概念到模式——考察当代中国“服务行政”理论的源头》（2005年）一文加以表述。
但是出于社会不断向前发展和实践需要的推动，目前国内对于服务型政府的相关研究更多的侧重于服务型政府建设具体措施或对比他国政府改革从而得出对我国的借鉴意义。同时，由于对服务行政、服务型政府理论的起源及其在不同语言环境、时代背景下具体适用的分析不透彻，使得现今仍存在对服务型政府理论使用界定模糊的现象，在具体情境下错误使用服务型政府理论的现象屡见不鲜。
考究我国服务行政理论的起源，明晰服务型政府理论在不同语言环境、时代背景下的具体适用，对于从理论上推动服务型政府的建设具有重要意义。同时，理论的研究是为了服务于实践的发展，对于服务型政府理论起源的明晰将最终指向推进我国服务型政府建设的进程。因此，对于服务型政府理论的再探源是十分必要的。
（1）我国服务型政府理论的起源研究。纵观我国服务型政府理论发展历程，我们发现，作为“服务型政府”的原始概念——“服务行政”一词曾成为国内行政法学等相关领域的热点话题。换言之，探讨服务型政府的理论起源应将落脚点定位在“服务行政”上。
国内学界对于“服务行政”的研究关注大概始于20世纪90年代中期（1994-1996年），以陈泉生的《论现代行政法的理论基础》（1995年）为代表，这一时期的相关研究主要集中在行政法领域。[2]
依法行政原则作为我国行政法的基本原则之一，包含着法律保留的子原则。这一子原则建立在行政权之发动应有法律依据的基础之上，出于对行政权发动和对公民权利的保护之间关系的衡量，加之行政实践过程的复杂性，因而法律允许存在保留空间，即裁量行政。而关于这一保留的“度”的探讨是以一种二分的思维进行的，即将行政行为分为侵害行政和服务行政。也就是说，行政法领域的“服务行政”概念是一种二分思维之下的“授益行政”，具体又可落实为行政许可、行政奖励等具体行政行为。这种二分的思维虽在20世纪70年代以后便逐渐被重要性理论取代，但服务行政作为一种理念价值仍继续沿用并渗透到行政法研究领域的层级、程序和内容等方面。目前国内对于行政法领域的服务行政之内涵尚未有明确定论，但主要导向还是定位于提供服务的意向。
20世纪90年代末期服务行政这一概念实现了从行政法领域向公共行政领域的跨越。以张康之的《行政道德的制度保障》（1998年）为代表，部分学者开始尝试将“服务行政”引入公共行政研究领域并将其作为引导中国政府行政改革的常规化模式。[3]
21世纪初期，伴随着中国政府行政改革的不断深入和发展，建设服务型政府的目标日益明确。党的十七大之后，服务型政府被最终确立为行政管理体制改革的目标，服务型政府的相关理论研究也蓬勃发展。张康之在其系列著述中为我们描绘出了关于社会治理三种模式的完整构建：农业社会所对应的统治型社会治理模式、工业社会所对应的管理型社会治理模式和后工业社会所对应的服务型社会治理模式。[4]在服务型社会治理模式下，应当建立服务型政府、实行服务行政，政府应为社会和公众提供管理与服务。至此，服务行政理论与服务型政府理论相辅相成，共同指导着我国服务型政府建设的实践。
基于以上研究，笔者总结出了中国“服务行政”由行政法学领域走向行政学领域的流变图示。
总体上来说，“服务行政”在我国的发展始于20世纪90年代中期的行政法研究领域，但此时的“服务行政”仅停留在概念层次并作为行政法领域的一项价值理念而存在。随着我国行政改革进程的不断发展，20世纪90年代末少数学者将“服务行政”这一概念引入公共行政领域并推动其成为行政改革的目标。这一创新使得“服务行政”实现了学科跨越，发展到模式层次。进入21世纪，人们对于“服务行政”的关注与研究逐渐增加，在此基础上服务型政府理论提出并不断发展、指导实践，“服务行政”也最终完成了理论层次的飞跃。