浅议中国政治制度对城市行政管理的影响
摘 要:自中国古代以来,城市的设立就首先考虑到了中央政治的需求,中国政治制度对中国城市行政管理产生了很大程度上的影响。时至今日,城市行政管理制度的制定和实施依然把政治制度作为其不可或缺的影响因素。文章以中国封建社会时期的政治制度——郡县制为例,分析其与中国城市发展的关系,研究其对中国城市行政管理的影响,以激发对制度健全的探索。
关键词:政治制度 行政管理 郡县制
中图分类号:D69 文献标识码:A
文章编号:1004-4914(2010)08-065-02
一、引言
城市是社会经济发展的产物。但是在中国古代,城市的建立和国家的政治制度也有着直接的关系。城市在中国最早是“卫君守民”之地,从秦统一全国直到清朝末期,国家设立郡县行省等一系列城市体系,首先就是从中央政治的需要来考虑的。
中国古代的城市是在中央集权政治控制下,完全纳入国家中央行政系统之内,是中央联结地方与广大农村的环节;城市中的一切人员均在中央派置的官吏管辖之下,从历代起就有控制居民的一整套行政管理制度,如保甲连坐、户籍编册等。直至新中国成立,全新的政治制度之下城市行政管理不断走向科学化、人性化,这样一个历程的改变也说明了中国政治制度对城市行政管理有着很大的影响。
郡县制是在春秋后期分封制瓦解的基础上,为适应新兴地主阶级的政治需要而出现的一种政治制度。县早于郡产生,郡的面积要比县大,但地位比县低。战国时期,各诸侯国普遍推行郡县制。秦朝建立后,秦始皇在全国范围内推行郡县制,“分天下三十六郡”,县以下设乡、里等基层行政组织,郡守县令由皇帝直接任免。郡县制的推行标志着中国古代地方政治制度发生划时代的变革,对后世影响深远,它使中央集权有了制度上的保障。本文就以郡县制为例子,讨论中国政治制度对城市行政管理的影响。
二、郡县制在中国城市发展过程中的体现
1.汉代是中国历史上城市蓬勃发展、城市出现最多的时期,中国地区城市分布的基本轮廓就是在汉代形成的。由于郡县制的确立,封建君主中央集权制度加强,从上至下的权力控制得到巩固,为城市体系的发展奠定了基础。
2.东汉末年到魏晋南北朝,人口开始向南迁移,长江和珠江流域得到发展,城市职能向多样化演变。郡县制度强调了大城市的带动作用,推动南方的小城市迅速成长,诸如杭州、广陵等,在经济推动下,应政治经济需求,发展成较大的城市,形成了“政治中心在北方,经济中心在南方”的分布格局。
3.隋唐宋时期,中国社会疆域开拓、经济贸易发展、文化高涨。随着农业生产的不断进步,交通事业发达,以商业经济为主导的郡县制度得到进一步的发展。唐代建成了以长安为中心的城市网,形成了自上而下各级商业活动中心。
4.元明清时期,随着社会生产力的提高和商品经济的发展以及资本主义生产方式的萌芽,中国城市体系有了一些新的变化。城市功能和性质向工商业过渡,同时城市社会关系变得更加复杂。郡县制度继续延续,自上而下地影响城市的发展,多重复杂的社会经济关系仍然在一定的从属构架中演变,形成各种各样的中心城市,互相促进城市体系的发展。
三、郡县制对中国城市管理制度的影响
1.纵向管理控制得到强化。郡县制对于中国城市管理制度最大的影响便是确立了中央政府对地方的纵向管理控制机制,一个干强枝弱的管理构架因此而形成。城市的建立和职能配置纳入国家中央的政治体系之下,便于统一战略部署和管理。中国数千年的封建城市管理体系受到了这种政治制度的深远影响,直至现在,当代中国仍然在一定程度上还受到此种机制的影响。自秦朝在全国推行郡县制以来,自上而下的垂直线型政府权力运作体系一直是我们国家行政管理系统的核心。在古代,郡县制之后相继出现了东汉末年的州郡县三级制度、隋朝的州县制度、唐朝的道州县制度、北宋时期的路州县制度、元明清时期的行省制,在现代,我们国家实行的是中央—省—市—县四级行政管理体制。无论是古代还是现代,总体的治理思路延续了郡县制的做法。在古代,省、州、县的主要治理者都是由皇帝直接任免;在现代,各省市县主要领导大多采用任免制和问责制。各级政府在纵向上有严格的管理与被管理关系。郡县制影响下形成的这一种强化的纵向管理体制,擅长于自上而下的控制与调节,这使得整个城市、整个国家有着很稳定的结构。在“非典”蔓延、南方雪灾以及汶川大地震等大型突发事件中,我国政府表现的快速调度人力、物力、财力解决问题的能力能很好地佐证这一点。
2.控制调节网络难以平衡。郡县制影响下的管理模式也存在弊端,地方城市的发挥空间受到限制,甚至出现为保证部分城市的发展或者配合国家战略部署的需要而损害本城市发展利益的现象,由此而产生的行政运作体系中纵向垂直管理权限很强,横向平行调节组织的力量薄弱,难以形成和谐有效的网络控制和调节体系的问题不容乐观。在中国当代行政管理体制中,长期以来实行中央—省—市—县的管理体制,这种体制对应的是市管县体制,在这种模式中就存在着地级市为保证自身发展而出现“市卡县”、“市压县”现象。市管县正在暴露一些矛盾,新的省管县,即中央—省—县三级行政体制,正在试行当中,这一种新的体制依然保持了郡县制的框架特点。由此看来,郡县制作为一种政治制度,其在漫漫时间长河中仍然在一定程度上左右着中国城市行政管理制度的制定,其影响不可小觑。
3.公众参与程度明显不足。前面已经说过郡县制形成的是一种干强枝弱的制度构架,各级政府的主要领导管理所辖区域,而这些主要领导又归上一级调度任免,最终加强的是国家对地方的调控。在这样的制度构架下官员对下管理地方事务,对上服从或者等待调遣,很多建设环节仅限于政府强大的纵向行政运作体系中,民众在这种环境中形成了一种“事不关己高高挂起”的思想。这一切导致了我们国家的城市建设有明显的政府主导痕迹,而公众参与的程度却很低,城市建设缺少公民力量的注入。这样的社会关系隔离了政府与公民,政府出台的政策缺少群众实践环节的验证,也导致一些政策在实施的过程中遭到群众的质疑和误解。最终导致一些地方公众与政府关系僵化,城市建设进程因为民生问题而出现的滞后现象,对城市行政管理将带来不可估量的损失和难题。
四、结语
从郡县制对中国城市行政管理制度的影响可以看出,政治制度在给城市行政管理带来好处的同时,也难免会产生弊端。城市是一个复杂的系统,如何对其进行管理是一个永无止境的过程,而城市的行政管理正如博弈,不在谁好谁坏,孰是孰非,而在于权衡好各个层次、各个方面之间的利弊得失。在这之中,政治制度作为这个博弈过程的重要决定因子,如何在以人为本的原则上科学制定,统筹兼顾,正是我们应该不断探索的问题。
参考文献:
1.张卓琳.秦郡县制度研究[D].陕西师范大学硕士学位论文,2009(6)
2.张京祥.论中国城市规划的制度环境及其创新[J].城市规划,2001(9)
3.赵炎才.中国传统地方行政制度的主要特征分析[J].上海行政学院学报,2009(2)
4.赵炎才.中国古代郡县型社会权力结构及其功能[J].山东学院学报,2008(4)
(作者为华中科技大学建筑与城市规划学院06级本科生,湖北武汉 430074)(责编:若佳)