摘 要：十八届三中全会对“财政是国家治理的基础和重要支柱”的强调，注重财政的现代国家职能而非传统市场职能。国家是政治学的核心范畴，经济学只研究市场和市场视角下的政府，不研究国家。国家治理视角下的财政研究从以市场为中心转向以国家为中心，意味着财政学要逐步从经济学主导转变为政治学主导，从市场中的补充性职能转向国家治理中的基础性职能，从而改变以往经济学视域的财政学“只研究政府、不研究国家”的状况。与全面深化改革以来国内的研究相比，本文强调了财政职能的国家化，并对财政学的政治学转向提出了设想，即必须摆脱经济学传统下对于市场效率的过度关注，逐步转向新时代对于国家治理政治的决定性影响。
关键词：国家治理;财政职能;财政学;经济学主导;政治学主导
中图分类号：F810.2文献标识码：A
文章编号：1000-176X（2019）02-0071-08
十八届三中全会提出“财政是国家治理的基础和重要支柱”，首次将财政的研究对象从“适应市场转向匹配国家治理”[1-2]，开启了现代财政制度研究的新篇章[3]。五年来，理论学界对财政在国家治理中的地位和作用做了大量研究。这些文献试图建立反映和适应国家治理视角下财政学的新框架，但还远未达成共识。财政学必须构建新的分析框架，从根本上推动财政学基础理论创新。本文在梳理国家治理为核心的财政学文献的基础上，试图从学科属性入手，探讨国家治理视角下的财政职能转变和财政学学科属性问题，试图为财政学研究指明方向。
本文可能的学术贡献有两个：一是明确财政学的创新与发展应当以财政职能为基础，而国家治理下的财政学研究应以国家为核心展开。经济学只研究市场和市场视角下的政府，而国家是政治学的核心范畴。财政从适应市场到匹配国家治理的转换过程是财政体制从注重经济职能转向注重国家职能的过程，特别是从经济领域再分配职能向政治领域基础性职能的转变。二是在财政学学科发展方向上，考虑到财政天然的治国之术地位和多学科属性，新时代财政学应当逐步从经济学主导转向政治学主导，更加关注财政对国家认同、国家治理、市场统一、社会公平和国家安全等国家主题的影响机制。
一、财政的市場职能和财政学的经济学视角
自Musgrave[4]的开创性贡献以来，财政学走上了现代经济学的研究轨道，财政学的经济学化是20世纪财政学发展的主流。刘晓路和郭庆旺[5]从1928年Pigou发表的‘A Study in Public Finance’开始计算财政学的经济学时代，杨志勇和张馨[6]认为，阿兰和布朗1947年出版的《公共财政经济学》首次采用了意大利学者马尔科《公共财政学基本原理》中“财政学是经济学”的观点，张晋武[7]则认为，以斯密为代表的古典经济学派确立了“财政的经济范畴属性”，而经济学的兴起则对应财政学政治观的退化。如果不是对财政和政府职能的强调，那么一切财税（和政府）活动都会变成市场原教旨主义者眼中的市场效率损失，从而一切政府也就失去了存在的必要。在这样一种传统财政学的视野下，财政是一种特殊的经济范畴[8]。从经济学体系的内在理论逻辑看，在消费者、生产者等代表性行为人的优化结构下，政府在市场中的第一角色是克服由于垄断、外部性、公共产品和信息不完全等种种市场内在缺陷所造成的市场失灵[9]。潜台词就是政府通过修正或者弥补市场失灵来改善市场主体决策的环境和优化经济人的行为，间接提高市场资源配置的效率。经济学以市场为研究对象，所以经济学强调政府通过财政来弥补市场失灵的逻辑。如果市场失灵的表现也包括收入差距过大，那么政府的第二个角色就是改善收入分配。经济学本身很少提到公平，至多是客观描述分配，在这样一个经济学框架下，尽管与企业和家庭等私人部门理财的主体不同——财政的主体是政府，但“公共财政学（Public Finance）”一词的出现，也意味着政府、企业和家庭在很大程度上只是研究对象不同而已，至少在融资（Finance）这一点上存在着巨大的相同之处。
财政学的学科体系基本建立在财政职能的基础上，财政职能是财政活动安身立命之本。符合经济学逻辑的马斯格雷夫传统的财政学，把以财政所代表的政府收支构建于以公共品供给来调节市场资源配置、以累进税制和对低收入群体的财政支持来改善收入分配、以逆周期的财政政策来稳定宏观经济三大职能之上。实际上，公共品由于其具有非排他性和非竞争性，也会产生重要的收入分配效果 [10-11]。考虑到财政学的经济学学科属性问题，不妨把马斯格雷夫传统的上述财政三大市场职能视为财政的经济学职能。在经济学的视域内，以财政代表的政府职能主要是弥补市场的不足，所以传统财政学会自然地陷入政府与市场关系讨论之中。李俊生和姚东旻[9]对此类问题进行了讨论，强调财政的市场功能，客观上就是强调财政学的经济学特征。进一步地，在经济学的真实经济周期理论（RBC）框架下，宏观调控的作用是让经济尽快复苏，从而具有明确的效率含义，如希瑞克斯和迈尔斯[12]将上述三大职能进一步简化为公平和效率两大职能。公平与效率之间的折中关系，意味着每一个公平增进，基本都对应效率损失。
经济学以市场为研究对象，适应市场代表了财政学的经济学导向。纵观中华人民共和国财政改革的历史，适应市场是改革开放、特别是1994年分税制的基本价值导向。分税制改革的三大纲领性文件就明确强调了财税体制改革以适应市场经济为制度导向，其中，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》中提到“分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求”，《国务院批转国家税务总局工商税制改革实施方案的通知》提出工商税制改革的目的是“为了适应建立社会主义市场经济体制的需要”，《国务院办公厅转发国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见的通知》提出两套税务机构分设是为了“加强国家宏观调控和促进社会主义市场经济体制的建立”[1]。
值得注意的是，在经济学领域内，财政及其对应的税收和支出属于经济再分配的范畴。从理论上看，劳动者在以市场为核心的初次分配环节通过边际产出（边际劳动生产率）来确定边际收入，从而确定了初次分配的基本格局。经济学上所说的通过财税体制来促进公平，基本上局限在改善（而不是决定）收入分配的范围之内，通常是采用累进所得税税制和财政支出手段，通过财税体制的消高补低作用来衡量财税制度对收入分配的改善效果。如普遍采用的MT（Musgrave-Thin）指数就是税前和税后的基尼系数之差，衡量的是税制对收入差距的改善作用，而非决定性作用。用标准的经济学术语来说，就是以财政为代表的政府承担的是对市场的补充性角色（Complemental Role）。