〔摘要〕虽然中日两国政治体制不同，但长期执政的中国共产党与日本自民党都各自制定出一套对立法过程进行事前控制的党内制度规范。在中国，事前报告是党对国家、特别是对立法工作领导的一个方式，其重点在于政治领域及经济、行政等基本制度方面的法律，其目的在于确保政权的正统性，与此相对照，自民党事前审查的产生虽有其制度方面的原因，但這更是自民党为了尽可能垄断社会的利益表达，调整党内平衡以备在正统性的重构阶段保证更多的候选人当选或再选而主动制定出的。立法的事前控制机制对于政党的长期执政具有重要意义。
〔关键词〕立法过程；中国共产党；全国人大常委会；事前报告；日本自民党；日本国会；事前审查
〔中图分类号〕D034.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2018）05-0083-09
政党无疑是当今世界各国政治中的最典型的组织性力量。在绝大多数国家中，政党在政治中的重要活动场所是代议制机构——无论代议制机构的性质如何，也无论政党的数量如何。并且，代议制机构的一项重要职能是立法。政党更是立法活动的主要参与者。政党，特别是执政党到底是如何主导或参与立法过程的呢？从一般经验观察可以知道，特别是在议会制国家当中，一项法案在提交给议会之前，或是由政府主导起草，或经过执政党的提议。在这些国家中，一项没有得到执政党及执政党支持的内阁同意的法案，其通过率是微乎其微的。当然，在“法治”的口号下，法律是国家政治生活所遵循的典章，所以执政党有欲望对立法过程进行控制是很自然的。但执政党对立法的控制仅仅是出于执政稳定的需要么，抑或还有其他原因？比如，在二战后的日本，长期执政的自民党与“万年在野”的社会党构建了“五五年体制”，在这一体制中，自民党又形成了一套完整的对于法律草案的“事前审查”机制。这种“事前审查”机制对于自民党的长期执政又意味着什么？能否从中得出一些关于执政党与立法过程关系的具有普遍意义的解释？
另一方面，在中国，作为国家的领导力量，处于长期执政地位的中国共产党，如后文所述，也自然地对立法过程进行控制，并在这一过程中也形成了一套独特的“事前报告”制度。为什么在竞争型政党体制国家——日本和非竞争型政党体制国家——中国，都形成了一套执政党对法律草案的事前控制机制？这种机制对各自执政党及他们的长期执政都有何意义？本文以下将通过中日比较、制度分析的方法，回答上述这些相互关联的问题，并试图提出关于执政党与立法过程关系的一般性结论。
一、如何比较？
在进入具体分析之前，需要回答一个问题，那就是为什么比较中日两个不同政治体制国家的立法过程（的一部分）是可能的，以及如何进行比较。虽然中日两国的政治体制不同，其各自的政党体制又分别属于非竞争型政党体制和竞争型政党体制。在前者中，政治的正统性主要依靠政治权力的历史起源及在其后历史过程中的重要贡献，并通过党在各阶段的战略与政策的有效性来证明，正统性的维持至关重要。在后者中，通过“政治代表”的形式来证明统治的正统性则由选举这一机制进行周期性的担保，体现为正统性的重建。〔1〕但无论是对于检验执政的有效性还是对于为了赢得下一次选举，制定出回应民众关切的法律都是十分重要的。因而，在两国当中如何控制立法过程对于执政党都具有特殊意义。之所以进行中日比较是可能的，还在于以下几点。
第一，承担两国立法任务的立法机关的地位具有可比性。①在中国，全国人大是国家最高权力机关，与其常设机构——全国人大常委会共同行使国家立法权。②与此相对，日本的国会也是国权的最高机关，国家的唯一立法机关。③也就是说，至少在制度层面上，全国人大与日本国会都处于两国政治活动中的中心位置，对于各自国家的行政机关（国务院，内阁）也处于优越的地位。
第二，两国立法机关的实质功能具有共通性。很长一段时间，一般认为全国人大在国家政治生活中只具有象征意义，甚至被一些西方媒体讽刺为“橡皮图章”。而对于日本国会也长时间有一种“国会无能论”，认为国会只不过是在批准已经在其他地方通过的决定而已。〔2〕而随着改革开放，在政治体制改革的过程中，全国人大在立法与监督工作中表现得越发积极，有学者称其为“钢铁图章”，并认为人大已逐渐与党和国务院共同构成了政治权力的中心。〔3〕对于日本国会，在1980年代以后，以“粘着性”④这一概念为代表，许多主张“国会机能论”的研究也逐渐登场。可以看出，关于这两个立法机关，都有着多样的评价，而且逐渐在关注并肯定其重要性。
第三，两国执政党与立法机关的关系也存在着一定的相似性。众所周知，在中国“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的”，党与国家机关的关系是“领导”与“被领导”的关系，其他各民主党派作为参政党参与国家政权。当然党对全国人大也是“领导”的关系。而在日本，虽然实行竞争型政党体制，但自1955年至1993年自民党一直保持着执政党地位，形成了“一党优位制”。在经历了短暂下野后，自民党又作为主要执政党一直掌握政权到2009年。经过3年民主党政权后，2012年底自民党又再次执政。虽然自民党与国会的关系并非“领导与被领导”，但自民党还是被称为“国会内的国会”。〔4〕可见，随着执政党的长期执政，政党与立法机关的关系都呈现出了一些特殊定位，这种游离于宪法文本的政治现状也为比较提供了基础。
当然，除以上几点外，本文的比较也有严格的限定。从时间段而言，涉及中国方面，指在改革开放之后，全国人大逐渐发挥立法职能的时期，因为只有在这之后，执政党对立法的事前控制才有必要，探讨执政党与立法过程的相互关系也才有意义。而对于日本国会则主要限定于自民党政权时代，本文将五五年体制中的自民党一党优位时代与1996年后自民党作为主要执政党继续执政时期总称为“自民党政权时代”①。〔5〕由于要探讨执政党对立法的事前控制与长期执政的关系，所以在本文暂不考虑政权轮替后日本其他政党与立法过程的关系。从研究的主要对象上讲，两国的执政党，共产党与自民党是首要的研究对象，与此同时，在立法过程中起关键作用的立法机关也自然是重要研究对象。但对于全国人大而言，一年一般只召开一次会议，会期约为不到两周的时间，这显然不能完整展现党和立法过程的关系。因此，涉及中国的立法机关时，本文主要探究的是作为常设机构的全国人大常委会。对于日本国会，由于日本实行两院制，两院的立法程序基本相同，因此本文中不再对众参两院加以区分比较。最后，本文进行比较的既非中日两国的整体的政治体制，也不是立法过程的全部，是具有政治意义与技术层面双重意义的执政党对法案的事前控制机制，因而比较分析的过程可以尽量避免意识形态等主观因素的干扰，使得比较成为可能。