论南京国民政府民政行政机关及其职权演变
[摘要]清末设立民政部，开始中国现代民政行政的探索。到南京国民政府时期，内政部是管理民政行政事务的全国机关，其基本职权和内设机构在保持稳定性的同时，也呈现出变化性。内政部不同时期施政重点一定程度上反映出了南京国民政府的工作重心。
[关键词]南京国民政府;民政行政机关;职权演变
[中图分类号]K262.9 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2015）10-0019-03
为筹备“立宪”，赴日本和欧美各国考察政治的戴鸿慈上奏清廷指出：“考各国之制，以警部独称者甚希，而内部不立者竟无有。臣等以为不若改巡警部为内务部，凡户部、工部之关于丁口、工程者，皆并隶之。是为第一部。”①光绪三十二年（1906）九月十六日，《庆亲王奕劻等奏厘定中央各衙门官制缮单进呈折》指出：“巡警为保安行政，实内治之要纲，而清查户口，齐整民风，改正市区，振兴土木，均与保安行政息息相关，非合为一官，难期联络，故以户、礼、工各部所兼掌之户籍、风教、沟渠等事并入，总为民政部。”②同日，清廷接受奕劻建议：“巡警为民政之一端，著改为民政部。”不采用西方国家的“内务部”这一称号，而将巡警部改为“民政部”，或许是仍沿袭了中国的传统“户部本为民部，唐人避讳，以户易民”。民政部职掌地方行政、警政、卫生、交通、赈恤、土木、风教礼俗、户籍等行政事宜。
1912年，中华民国临时政府设立内务部。到北洋政府时期，国务院下设的内务部，负责监督各级地方政府的行政、选举、慈善事业、抚恤、建筑、巡警、卫生及与印刷、宗教和礼仪有关的事件。在南方，广州护法政府内阁于1917年设置内务部。1927年，南京国民政府将内务部改为民政部，1928年更为名内政部。为民治事的内政部，“职要而任繁”，这具体体现在内政部机构的设置与所掌管事务上。
一、内政部机构的变化
内政部的机构主要是其内设机构和直辖、附属机构，与其职权密切相关的主要是其各司署，直辖、附属机构是其职权具体化的体现。
（一）内政部的基本司署
“内政部之职权，虽因地政署、社会部、水利委员会之成立，及卫生署该隶行政院，各削去一部分而日见缩小，然所余者仍甚重要”。③内政部内设机构相对稳定的有：总务司、民政司、警政司、礼俗司（成立于1929年4月）、统计司（处）。从《内政部组织法》看，1931年的内政部内置卫生署、总务司、民政司、统计司、土地司、警政司和礼俗司;1936年7月国民政府修正公布的《内政部组织法》则已将卫生行政事务剥离出内政部。1938年内政部的内置机构达到历史最多的时期，设有总务司、民政司、警政司、地政司、礼俗司、统计处、卫生署和禁烟委员会。④1946年出版的《中国政府组织大纲》显示，内政部设总务司、民政司、户政司、警政司、礼俗司、营造司和禁烟委员会。
除去卫生署、地政署之外，新增设的社会部和水利委员会也分摊了原内政部的部分职权。
（二）卫生和土地机构的变化
行政院卫生部、内政部卫生署、行政院卫生署，不同名称的变化表明卫生行政职权的隶属关系。卫生行政隶属关系变化较为复杂，据可查资料显示：1928年10月公布的《行政院组织法》将卫生部列为行政院的组成部门之一，国民政府于当月令内政部将卫生行政事宜移交卫生部。1930年11月17日，并卫生部于内政部，于是内政部添设医政司;1931年4月公布的《内政部组织法》已将医政司更名为卫生署。1935年9月公布的《卫生署组织法》则显示该署又再次隶属于行政院。其后又历经调整，1940年再次脱离内政部直隶于行政院。内政部地政司于1941年易名为地政署，直隶于行政院。
（三）新增设内政相关机构
内政部职权的缩小是因新机构的成立或原有机构直隶于行政院，但内政部也增设新的机构将其所保留的职权管理予以细化。如1928年成立的南京国民政府内政部设有土木司主管营造、河防及土地收用事宜，后水利河防事宜划归水利委员会，土木工程事项划归地政司。1932年7月地政署成立后，建筑、土木工程与公用事业无所隶属，于是添设营建（造）司管理上述事务。主要从事督促地方各省市实行都市计划、管理重庆市自来水公司。1942年7月，内政部又增设户政司，主管全国户籍行政事宜。从事健全户政机构、训练户政人才、实施户口调查事宜。这些新机构有的是应对原有机构因直隶于行政院，但其部分职权仍保留在内政部而增设的，如营造司;有的是将其他机构的部分职权独立出来而成立新的机构予以管理，如原属于民政司的户籍改由户政司管理。
成立于1939年直隶于行政院的水利委员会，主要负责河流勘测、农田水利、江河航道、港湾的开辟、水利开发与利用、水利基金的筹集与保管等事务。而原属于内政部的华北水利委员会等机构，也成为水利委员会的附属机关。但有的内设机构的变化并未显示出内政部职权的演变，如户政司。户政司的成立可能与当时内政部所要进行的重点工作相关。为推进地方自治，实现“宪政”，需掌握全国人口的确切数字。内政部于1930年9月筹办统计人口养成所，计划于5年后，全国开始总调查，1942年以前调查完毕。而户政司增设于1942年7月。1940年，原隶属于国民党中央党部的社会部改隶行政院。
此外，抗战胜利后，内政部在户政司基础上增设了人口局以推进实施宪政，还新设了掌管违反国家利益和危害国家安全事务的调查局。
（四）内政部的直辖、附属机构与地方机构
1930年，内政部辖有编审委员会、地方自治专门委员会、河道水利委员会、警政专门委员会、礼制编订委员会、财务委员会、首都警察厅、北平警官高等学校、北平档案管理处、北平古物陈列所、北平坛庙管理处。⑤到1934年，中华书局出版的《中华民国法规汇编》显示，内政部新增接收东陵委员会、北平地产清理处、华北水利委员会、太湖流域水利委员会、土地法规委员会、劳动卫生委员会、湘鄂湖江水文总站、劳工卫生委员会、中央卫生试验所、中央医院、中央防疫处、中央卫生委员会、海港检疫管理处。在1931年，内政部直辖机关还包括东北防疫处。其中，内政部卫生署对中央防疫处、中央卫生试验所、海港检疫管理处有指挥监督的权力。1946年出版的《中国政府组织大纲》指出，内政部直辖首都警察厅和中央警官学校，直辖机关的减少或许与南京国民政府丢掉大半个中国有关。