政治与行政二分法理论再读
摘要：弗兰克·古德诺的《政治与行政》一书作为西方公共行政学史上的经典力作,首次对政治与行政二分法进行了系统论述。但自20世纪60年代以来,这一理论却饱受争议与诟病。在西方行政学说史上政治与行政二分法占有举足轻重的历史地位，政行二分理论确立以后在西方行政学说史上引起了很大的争议，褒贬不一，西方思想家对其发展和批判也有很多不同的说法和观点。
关键词：政治与行政二分法
引言：
政治行政二分法理论一直在行政学领域倍受学者们的青睐，对它的理解一直都是学者们争论的话题，对其也有着不同的理解。一般人们都认为，威尔逊是首先提出政治与行政二分法的人，古德诺在后期做了详尽的解释让其充分发挥。其实严格说来威尔逊只是提出了政治和行政相分离的看法，并不是真正提出了这一理论本身。对政治行政二分法的系统论述应毫无疑问的归功于古德诺。他不仅在威尔逊的基础上作了进一步的阐释，而且对政治与行政的协调以及如何实现这种协调提出了具有可操作性的措施和简介。同时古德诺在《政治与行政》中提出的相当多的一部分思想都是现代西方国家行政理论的重要组成部分。
在学术界尤其是西方政治学界和行政学界对古德诺的政治行政二分理论都持有批判的态度，还有很多人对该理论的理解不足，甚至褊狭的批评。重读《政治与行政》，不仅能让我们更加准确的理解政治行政二分法，而且还有利于我们更深入地把握政治与行政的关系。在当前理论界，治理理论的研究方兴未艾，部分学者从治理的视角理解公共行政，提出“公共行政一直是关于治理的科学”。如果我们能够跳开这些名词、概念所带来的疑惑，就不难发现无论治理理论还是政治行政二分理论都涉及了一个共同的并且也是非常关键的问题，即国家治权该如何分配和行使的问题。所以用现代人的眼光重新审视、重读经典，从不同的视角进行多维分析观察，其意义可谓深远。
一·政治与行政二分理论提出的背景
在政治与行政二分理论确立过程中贡献最大的思想家是伍德罗·威尔逊和弗兰克·古德诺，对政行二分理论的发展和批判也主要是针对这两位思想家而言的。德国学者斯坦因是最早关于政治与行政分离的观点的萌芽者，他对宪政与行政的关系进行了解说，同时还认为宪政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动。而最早对政治与行政加以区分的政治学家应当是J·K·布隆赤里。他将国家的活动分为两种，一种是政治活动，另一种则是行政活动，并且对二者做了进一步区别。
于1887年美国学者伍德罗·威尔逊发表了被誉为公共行政管理学领域的开山之作——《行政学研究》。在文中他明确指出：政治与行政是两个不同的领域，“行政管理是置身于政治所特有的范围之外的，行政管理的问题并不属于政治问题”。所以把政治与行政区分开来的威尔逊，但是对政治与行政的关系进行更加系统而全面的阐释的是思想家弗兰克·古德诺，他继承和发展了威尔逊的思想，于1900年出版了《政治与行政》一书。在该书中，他把政府的功能分为两种，一种是国家意识的表达，另一种是国家意识的执行。并对政治与行政两者关系进行了系统的阐述，自此政治与行政二分理论得到了确立。
在政治与行政二分理论确立的过程中，做出贡献的是美国学者威尔逊和古德诺。他们扬弃了传统的三分法，明确地将政治和行政区分开来，从而为行政学从政治学中分离出来，形成一个独立的学科创造了条件。
二·解读政治与行政的二分理论
古德诺认为所有政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，“政治”即国家意志的表达或者是政策的决定，“行政”即国家意志的执行或者是政策的执行。他第一次澄清了人们长期以来对于“二分”的误解，认为一种政府功能不只是存在于一个机构当中，绝对的分权是不存在的。
政治与行政虽然是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，在实践中无法达到泾渭分明。事实上，这两种功能不会被截然分开并分别委以给不同机关，某一个政府机关可能同时行使表达国家意志和执行国家意志两种功能，只是二者间存在主次之分。
古德诺以政治与行政相对的二分为基础，重点论述了政治与行政的协调问题。
（1）政治对行政必须保持适度的控制
首先，政治必须取得对行政某种程度的控制，这是政治与行政协调的基础。这种控制通常由两种途径得到：一种是通过法定制度，例如在英国，内阁必须对议会负责，另一种就是通过法外途径，例如美国的政党体制。
其次，政治对行政的控制必须有一定的限度。古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。这种控制是是需要一种恰当的限度的，如果超过了这种限制，就会妨碍到有效的行政执行功能，同时也会损害控制本身所含有的目的。所以必须准确的把握好恰当的限度才能真正实现政治与行政的协调。
古德诺把行政功能从内部作了更为细致的划分，包括执行功能、司法功能、准司法功能、统计功能和半科学化功能。他认为只要控制行政机构的高层官员就可以保证行政效率，所以除了在狭义的执行性机构内需要实行政治对行政的控制，其他政府机构都应保持自己的独立性。
（2）行政应当有适度的集权
美国对国家权力进行了横向的划分，使立法权、行政权和司法权相互分立、相互制约，同时对中央和地方分权，使地方在一定程度上实现自治。在古德诺看来，这种分权固然有其可取的一面，但也存在许多不可忽视的弊端，容易导致政治与行政的失调。
古德诺的政治与行政二分法的理论支撑和核心框架主要是对政府功能、政府功能与政府行为的关系、政治与民主、行政指向、政治对行政的适度控制、政党政治对政府协调运作的影响等问题提出了系统的分析和论证，其主要宗旨是:
1·政治与行政必须独立化
古德诺认为，把行政从政治中分离出来，是时代的客观要求。政治与行政二分法提出的最为直接的原因是政治上的多党制和公务员制度建设。政治领域中的竞争一旦转向恶性竞争，将严重损害公共利益。把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看做独立的领域，使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成损害，有效地规避政党分肥制。