摘 要： 管理与服务是公共行政的两项基本职能，二者的关系也构成了公共行政理论发展与实践演进的主线。本文从理论上反思并澄清了管理与服务的对立统一关系，并通过审视现实的中国行政体制与行政活动，分析当前行政实践中管理与服务关系的病灶所在。着眼未来，在行政改革和服务型政府建设过程中，需重新审视并定位管理与服务的关系，校正行政理念与行政价值，进而解决制度设计、职能定位和组织机构等方面存在的难题。
关键词： 管理；服务；理论；现实
经济形态的演化催生政治模式的变革，伴随着人类文明从农业文明、工业文明到后工业文明的演进，政府治理模式也随之从统治型、管理型向服务型转变。当今中国处于社会转型时期，既经历着机器化大生产的工业经济，又带有后工业经济的鲜明印记。在社会关系上则表现为双重要求：一方面，人们缔结契约关系，崇尚法治理念；另一方面，人们期望社会合作，呼吁伦理道德。这种混合的经济形态和社会关系决定了在组织行为中，一方面，人们奉行管理理念，追求效率和秩序；另一方面，人们推崇服务意识，关注质量和满意。由此，管理和服务的关系成为了困扰公共组织理论界和实际工作部门的一个难解悖论。
伴随着管理思想和组织理论的批判与重建，在实践中交替出现了“重管理，轻服务”，“轻管理，重服务”，甚或“以管理代服务”及“以服务代管理”的现象，管理和服务的关系存在于公共组织理论与实践的光谱之中，并伴随现实形势左右摇摆。笔者认为，管理与服务的关系并非“重此轻彼”与“非此即彼”的二元对立关系，而是“对立与统一”的辩证关系。能否处理好二者的关系，不仅关系到国家政策能否合理制定、有效落实，同时也关系到政府的机构设置和职能履行是否恰当有序；不仅关系到政府、市场和社会三者关系该如何界分与调试，同时关系到行政人员及社会成员能否具有合理的价值取向和行为规范。本文拟从公共行政学视角对管理与服务的关系做初步的理论探讨，并在反思行政体制和行政活动中存在现实问题的基础上，探讨如何以管理与服务有机结合的思路指导下一阶段行政改革。
一、管理与服务关系的理论反思
一般来说，管理是指一个或者多个人通过计划、组织、指挥、协调、控制等职能，对资源（人力、物力、财力、时间、信息等）进行优化配置，以实现组织目标的过程。可见，管理是依托于组织存在的，既包括组织内部的管理活动，也包括对组织外部对象的约束性行为。在公共行政学视角中，人们更多强调后一类行为。服务是指一方提供物品、活动或者益处，以满足另一方需求的过程。管理侧重于“任务”的完成，服务强调对“人”的满足。关于管理与服务的关系，大体存在两类观点，一类观点认为二者是此消彼长的并列关系，突出表现在传统公共行政阶段的“重管理，轻服务”和新公共管理阶段的“轻管理，重服务”。另一类观点认为管理和服务是分属不同层次的价值，二者之间为从属关系，认为在现代民主制度建立之前，服务从属于管理，突出表现在封建专制时期，政府所提供的便民利民的服务，如开凿大运河、修缮道路等，根本目的是维护封建帝制，加强中央集权，对百姓进行管理；现代民主制度建立之后，管理从属于服务，无论是为了解决自然垄断、过度竞争的经济管理，还是为了解决外部性和信息不对称问题的社会管理，根本目的在于为社会公众服务，提供良好的市场秩序，实现资源的优化配置，保障公众健康、安全和环境优美。我们认为，理论分歧的根本原因在于混淆了目的和手段，未能区分“作为目的的管理与服务”和“作为手段的管理与服务”。事实上，管理与服务是对立统一的辩证关系，二者既相互对立、彼此冲突；又相互统一、相辅相成。
一方面，管理与服务的相互对立和冲突关系，主要表现在四个方面：
一是人性假设不同。管理（尤其是早期的科学管理）是基于“理性经济人”的假设，以实现组织目标或者管理者的意愿为出发点，强调利用层级节制的组织结构、清晰合理的法律规章、标准化的运行流程来完成工作任务。而服务则基于“社会人”假设，以满足被服务者的需求为出发点，强调沟通、合作、关心他人、平等、信任和给予尊重，始终将“人类行为要素”处于核心的支配地位。
二是实现方式不同。管理通常采取命令、控制等刚性手段，实行自上而下的单向度行为模式，推进标准化、程序性的运行过程。而服务通常采取沟通、合作等柔性手段，实行平等互动的双向行为模式，推进多元化、灵活性的运行过程。诚如哈拉尔所言，工作决定着生活条件，生活条件则影响我们的观点和流行的文化价值，然后改变被认为合法的权力类型①。机器化大生产的工业时代多以制造业为主，制造统一标准的工业产品势必要求依据产品说明书和工作流程进行生产，而层级节制的组织形式和命令控制的行为模式有助于提高生产效率。价值多元的后工业时代则以服务业和服务行为为主，而服务由消费者来评判，这就决定了服务无法采用命令控制的手段；为了让消费者满意，服务者只有以平等的身份与消费者进行互动才可获悉消费者的需求；因消费者的需求不同，服务的实现方式也必然呈现多元化和差异性的特质。
三是行为取向不同。管理的宗旨是实现组织目标，主要依赖于权力、制度、纪律等强制性力量，被管理者往往缺乏表达意愿和参与的机会。而服务以服务对象愿意接受服务为前提，实现方式依赖双方互动、彼此认同，被服务者处于自愿状态。管理通过制定法律法规、政策条例、纪律准则等明确规定被管理者哪些行为被禁止，哪些行为被鼓励，一旦被管理者违背规定，管理者将会依据事前规定对被管理者进行处罚。然而，在提供服务行为之前，被服务者有决定是否接受服务的自由；在服务行为提供过程中，被服务者有提出要求、完善服务的自由；在服务行为完成之后，被服务者尚可自由感知对服务行为是否满意，而不受服务者的强制。
四是实际效果不同。管理借由工具理性和技术理性提高生产效率，服务则借由人文理性和价值理性让客体满意。无论是改良管理方法的科学管理，还是改善组织结构的组织管理，抑或是通过关注员工需求来激发生产能力的行为科学均致力于达成维护秩序、提高效率、实现组织目标的实际效果。然而，从服务的互动关系角度来看，巴斯夏认为对于提供服务的甲方来说，服务是付出的努力，对于享受服务的乙方来说，服务是需要和满足；从服务的活动特征角度来看，希尔认为服务生产活动会改善其他一些经济单位或个人的状况，也就是说，无论是附着在产品生产和销售过程中，还是从中脱离出来的服务活动都致力于满足顾客的需要，“给予一种快乐，消除不便或痛苦”②，获得被服务者的认同和满意。