民族自治地方行政文化研究述评
摘要行政文化是行政管理研究的重要领域,但我国对民族自治地方行政文化的研究,还处在一个探索发展阶段,对其研究对象、研究范畴、研究方法甚至民族自治地方行政文化的概念都还没有形成较为一致的认识。为此,本文试通过对当前我国民族自治地方行政文化研究的现状作一简要的梳理,为我国民族自治地方行政文化研究提供有益思路。
关键词行政文化 研究历程 发展方向
中图分类号:G122 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-171-02
1871年英国学者泰勒在《原始文化》里把文化概括为知识、信仰、道德、法律、习惯以及人的行为能力的综合体。目前对文化的理解主要有两种,一种是由各种社会心理构成的心理型文化,如风俗习惯、价值观念、道德情操、宗教情绪、民族性格等感性的社会意识形式,另一种是知识型文化,它是由各种社会思想体系构成的,包括政治、法律、伦理、宗教、教育、艺术等。关于文化的概念,从不同角度进行研究,人们会得到不同的“文化”概念。
行政文化则是人们从行政学的角度对文化的阐释,是一个特定的行政领域里的行政组织所提倡和流行的观念、价值和行为。我国学术界对行政文化的解释也是多种多样的,笔者比较赞同以下的两种解释:
张金鉴同志认为:“行政文化是政府官吏和公务员所共同信守的行为模式、生活方式、人群关系及价值观念。”竺乾威同志认为:“行政文化是一个复合的整体,是人们对行政体系及其行政活动的态度、情感、信仰和价值观以及人们所遵循的行政原则、行政传统和行政习惯等”。具体地说,包括行政意识、政治意识、民族意识、行政心理、行政思想、行政原则、行政理想、行政观念等几个方面。
综上所述,行政文化是指政府公务员在特定和共同的环境中形成并相互认同的价值观念、行为模式、生活方式、情感取向,以及在行政实践过程中对行政人员产生影响的行政思想、行政原则、行政意识和行政心理的总和,它是长期积淀的结果,具有相对稳定,它将直接影响着公务员行政行为的态度、观念和价值观,以及公务员的行政方式和行政习惯等,具体来说包括人们的行政观念、行政意识、行政道德、行政心理、行政原则等。
行政文化是行政之魂,它既能稳定和变革行政体系,又对行政行为起到规范、引导和调整的作用,从目前我国学者对民族自治地方传统行政文化的研究来看,只有少部分学者将视角关注到民族自治地方行政文化的研究上,比较有代表性的有:
周平教授在分析民族政治文化时指出:“民族政治文化,既不是民族与政治文化的简单结合,也不是民族政治与文化的机械相加,……是运用政治文化的概念和研究范式考察民族政治生活时所形成的一个特定概念。”刘新林老师认为:“行政文化就是一个民族或群体在行政过程中形成的行政模式。”罗曼、谭军同志谈到:“少数民族地区的行政文化不仅在一般意义上推动着高效进取的行政管理模式,而且对民族地区的社会政治稳定和发展有着极其重要的影响。”尹素琴同志提出:“民族自治地方的行政文化既有中国传统行政文化的共性,又有其独特的个性,这种行政文化对社会政治稳定和发展有着双重影响作用。”可以看出目前我国学者对民族自治地方行政文化的研究主要从伦理学和政治学的视角出发,侧重于少数民族政治文化的研究,对民族自治地方传统行政文化的研究主要集中在对民族自治地方传统行政文化的特点、影响因素和作用方面,对民族自治地方传统行政文化的概念没有形成系统的理论。
综上所述,民族自治地方行政文化因不同民族形成不同的模式和色彩,具有很浓郁的民族性,它是一种社会积淀物,渗透到各个行政组织和行政人员的具体行政活动中,对民族自治地方政府具有不可忽视的作用,民族自治地方的行政文化就是在少数民族地区独特的地理环境、社会结构、风俗习惯等条件下,所形成的具有地方特色的少数民族地区行政文化,它包括行政人员的行政道德、行政价值、行政意识、行政心理、行政观念、行政习惯等方面,它的存在使该地区的行政工作符合本地民族的特点和要求,同时在规范和制约公务员行为方面具有一定的凝聚力,因此民族自治地方必须重视加强行政文化建设。
一、 关于民族自治地方行政文化的内涵
从目前我国学者对民族自治地方行政文化的研究来看,还没有形成一个比较全面和准确的定义,比较有代表性的有:周平教授在分析民族政治文化中所指出的,“民族政治文化,既不是民族与政治文化的简单结合,也不是民族政治与文化的机械相加,……是运用政治文化的概念和研究范式考察民族政治生活时所形成的一个特定概念。”刘新林老师指出,“行政文化就是一个民族或群体在行政过程中形成的行政模式。”罗曼,谭军谈到“少数民族地区的行政文化不仅在一般意义上推动着高效进取的行政管理模式,而且对民族地区的社会政治稳定和发展有着极其重要的影响。”尹素琴认为“民族自治地方的行政文化既有中国传统行政文化的共性,又有其独特的个性,这种行政文化对社会政治稳定和发展有着双重影响作用。”
二、 关于民族自治地方行政文化的特征
行政文化作为人们在长期的行政实践中创造并共同信守的价值观念、行为规范等,它的形成是一个长期而缓慢的过程,具有相对的稳定性。程万寿指出“它是一种与公共行政实践紧密相联系的,受特定政治文化和社会文化制约的,体现着民族文化特征的特殊文化形式,它除了具有特定的社会性、政治性、民族性、鲜明的时代性以及历史的继承性等。”民族自治地方的行政文化具有其独特的特性,归纳了学者对其的研究,它具有以下几个特征:
(一)民族性
尹素琴在《略论行政文化对民族自治地方社会稳定与发展的影响》一文里主要从制度层面和价值层面对民族自治地方行政文化的民族性进行分析,她认为民族地区的行政文化既含有中国传统文化的主流价值观,又含有每个民族自我认同的非主流价值观,民族地区的封建领主农奴制下的土司制度还带有血缘氏族的父系家长制度的痕迹等等都是民族自治地方行政文化的特征。罗曼、谭军也持有同样的观点。
(二)宗教性
尹素琴认为:“宗教为一种文化现象长期存在于少数民族的社会生活中,在少数民族传统文化中占有特殊地位。深受宗教观念影响的少数民族公民在对行政活动进行执行、评价、反馈时必然会打上这种意识的烙印。”刘新林老师在《我国民族自治地方行政文化的特征分析》里提到:“民族自治地方的行政文化还有各少数民族的伦理规范在同时发挥作用,如家族血亲伦理文化、宗教伦理文化等都会影响到行政人员的行为选择。”他把它看做是一种交融性的结果。
(三)封闭性和开放性的交融
商品经济的发展打破了族际间和区域间的封闭状态,使得各民族、各区域加强交流和了解,同时也彰显出强烈的差距性。统计数据表明,民族自治地方面积占全国的64%以上,但国内生产总值只占全国的8%强。刘新林老师在《我国民族自治地方行政文化特征分析》一文里谈到少数民族自治地方的行政文化的封闭性特征时,他是这样分析的:“缺乏积极学习和接受诸如服务行政、政府绩效、善治、廉价行政等先进管理理念和公共管理技术的心态。” “具有浓重的“臣民”意识。” 这说明民族自治地方的行政文化很大程度上带有封闭与排他的特征,形式主义也非常明显并且还带有浓厚的官本位色彩。
三、影响民族自治地方行政文化的因素分析
汗克孜·伊布拉音在《民族自治地方行政文化析论》一文里对影响民族自治地方的因素做了比较全面和系统的探讨,他认为存在的影响因素有:自然地理环境因素、经济环境因素、政策环境因素和社会文化环境因素。王红梅在《试论民族地区公共行政文化的创新》里主要分析了政府的行政主体,即行政人员受到传统行政文化中“官本位”思想的影响,缺失科学观念、法治观念、契约观念以及缺乏理性精神等。李保林在《影响民族地区行政文化建设的经济考量》里侧重于从经济学的角度来研究影响民族自治地方行政文化的因素,认为有“经济地理、民族优惠经济政策实施、农产品流通体制方面”因素的制约。