论西方企业化政府理论及其对我国政府改革的价值
【摘 要】企业化政府理论是20世纪90年代以来风靡全球的行政改革理论。文章探讨了西方企业化政府理论产生的背景、基本内容及其局限性，并在此基础上，揭示其对我国行政改革的价值。
【关键词】企业化政府；公共管理；政府改革
20世纪70年代末开始的公共管理改革，很快使整个西方国家进入了“行政改革的时代”，其中建立“企业化政府”的呼声，将几十年来的公共管理改革推向高潮。正确认识西方企业化政府理论，并挖掘和借鉴其合理内核，对于推动我国行政改革，有着十分重要的意义。
一、西方企业化政府理论产生的背景
政府和市场的关系是西方资本主义制度确立以来理论和实践上碰到的一大难题，许多理论家和实践家都为此付出了心血，提出了不少有益的解决方案，但往往是强调了一方又忽视了一方，始终没有找到一个平衡点。20世纪90年代风靡全球的“企业化政府”改革浪潮，力图寻找到政府和市场的最佳结合点。为什么会产生这一改革理论和实践呢？归结起来不外乎以下几方面原因。
1、政府失灵问题的透现。从20世纪30年代开始推行的“凯恩斯主义”虽然纠正了“市场失灵”的问题，但随着政府职能的不断扩大，到70年代末却带来了一系列的“政府失灵”问题，表现在以下几个方面：一是由于各种条件的制约，政府公共政策的制定和执行不一定正确和有效，有时所造成的失误往往比市场失灵带来更大的浪费；二是政府对公共物品垄断造成资源巨大浪费，导致生产效率低下；三是政府部门追求的目标往往不是公共利益的最大化，而是自身利益的最大化，导致官员以权谋私，损公肥私；四是政府寻租和腐败盛行，政府干预带来了以“租金”形式出现的经济利益，只要政府干预和垄断的存在，就有可能产生寻租和腐败行为，寻租导致资源无法合理配置。[1]（P132-134）
2、政府财政状况的恶化。早在20世纪70年代行政学诞生之初，财政问题在理论引和实践中一直具有举足轻重的作用。人们认为财政是政府得以有效运行的基本条件。然而，由于政府职能的扩张和政府规模的扩大，政府支出不断膨胀，政府的财政负担不断加重，财政危机日益严重。尤其是从70年代石油危机之后，政府经济很不稳定，这对政府财政构成了巨大的压力。由于持续走低的政府财政收入与日益增长的公共支出形成强烈反差，仅仅依赖增税以缩减预算赤字又有困难，因此，通过改革政府以控制财政赤字，便成为一个可行的手段。
3、官僚制弊端的出现。马克斯·韦伯提出的官僚制作为一种理想的行政组织形式，在西方国家曾有过辉煌的年代，但随着时代的发展越来越暴露出弊端：一是官僚制所倡导的理性化与制度化限制了组织成员的个性、自由和交流，与近代以来倡导的人文精神和民主意识格格不入；二是政府照章办事，循规蹈矩地履行职能，已无法适应科技的高速发展和社会经济生活快节奏的要求；三是官僚制在压力与挑战面前反应迟钝和僵化，降低了行政效率；四是官僚制的工具化和技术化，导致技术理性膨胀，价值理性缺失，人成了物的奴隶，等等。
4、美国政治、历史、经济、社会、技术等多重因素的综合影响。其一，美国有着不断进行政府创新的历史传统，从废除农奴制建立民主政体以来，政府体制的改革从未停止过，威尔逊创立行政学开始了行政规律的理论研究，经历从古典行政理论新公共行政理论新公共管理理论的演变和发展；其二，自20世纪70年代末，美国企业界进行了以精简人员、提高效益为目标的改革运动，从而提升了企业的竞争力，为美国经济90年代的腾飞奠定了坚实的基础，这也为美国政府改革提供了榜样；其三，先进信息技术、通讯技术的广泛应用，一方面提高了效率，为政府减员提供了可能性，另一方面也极大的冲击着传统的官僚制，代之而起的是以平等、合作、参与为特征的管理模式；其四，从外部环境看，日本、韩国、加拿大、英国、巴西、新西兰、澳大利亚等国家都不同程度地进行着市场化行政改革，这给美国政府改革造成了压力，也提供了经验。
正是在上述背景下，美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒于1992年合著《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书，首次提出了建设企业化政府的新理念，并很快风靡全球，形成政府向企业学习的浪潮。
二、西方企业化政府理论的基本内容及其局限
所谓企业化政府，是指政府部门由一群富有企业家精神的公职人员组成，他们能够运用各种创新的策略，使绩效不佳的政府更有效地运作。企业化政府的宗旨并非要将政府改造成“企业”，像企业那样运作，而是认为政府必须在市场导向的观念下，引进竞争机制，运用创新策略，推动政府管理创新，使政府充满活力。
1、企业化政府的基本特征
（1）间接服务的导航性政府。长期以来，政府领导者一直都误以为政府的主要职责就是收税和向社会提供服务，而奥斯本则认为，政府的中心工作应该是“掌舵”，而不是“划桨”。他说：“具有企业家精神的领导人都懂得……如果让其他人干更多的划桨工作，他们就能更有效地进行掌舵。”[2]（P7）为此，他提出，政府应该“转向一种把政策制定（掌舵）同服务提供（划桨）分开的体制”，[2]（P11）把具体的服务性工作承包给私营企业和非营利性机构去做。政府的职责在于规划远景，建立发展的方向和机关的使命与目标，而把实际工作交由私人部门和非政府组织，并且通过“掌舵”手段和技巧不停向它们施加影响，让其持续地、有效地“划桨”，从而促使政府回归到掌舵者、催化剂者的角色上来。
（2）重视成本效益分析的廉价政府。传统的财政理念强调政府应该如何节俭支出，达到收支平衡，而企业化政府则强调应该如何增加利润。奥斯则认为，企业化政府是有事业心的，有收益而不浪费的政府，不应仅靠预算度日，它应学会用种种形式集资、赚钱，它主张以花钱来省钱，为回报而投资。企业化政府的一个重要特征就是具有一种“投资”的特点，要变管理者为企业家，变花钱政府为廉价政府。他主张要将成本、收益等观念打入政府管理者的内心深处，找到切实有效的措施对业绩进行测量。
（3）顾客至上的服务型政府。民主政府以创造民众利益、服务民众为目的，从市场的观点来看，就是针对顾客的需要来提供服务。因些，奥斯本指出，现代政府为改变政府形象，使公共部门摆脱窘境，适应个性化的社会发展要求，也必须按照企业化政府理论来对自己进行重塑，让企业家精神所具有的顾客至上意识，在重塑和再造政府运动中逐步深入人心，借助顾客导向的行政价值观，提高政府的服务水平。