中国政府机构改革中的“怪圈"浅析
摘 要：新中国成立以来。其行政组织已经进行了多次改革。从行政学的角度来说，行政机构改革在不同程度上对我国行政管理体制的完善产生了重要的影响，同时也加快国家经济建设、稳定社会等。而导致中国政府机构无法摆脱改革怪圈相当复杂，必须将行政理论与具体改革实践结合起来，进行系统分析。
关键词：政府机构；社会利益结构；职能越位；职能缺位
中图分类号：D035 文献标识码：A
文章编号：1674-1145(2010)05-0120-02
新中国成立以来，我国政府机构改革先后进行了多次。但每次都没能走出“膨胀一精简一再膨胀”的怪圈，人们对政府机构改革的信心越来越差。当然这些改革也绝非一无是处(至少给我们提供了“具有路标价值”的教训)，特别是最近一次改革，人们注意到了政府机构与政府职能的关系一职能决定机构。精简机构而忽略削减与转变政府职能，是陷入怪圈的根本原因。总结前几次政府机构改革的教训，是因为沿袭了计划经济思维，政府仍然是全能政府，仅仅在精简机构、裁减人员上做文章，即使“瘦身”的决心再大。力度再强，照样反弹。找到了问题的症结所在，使我们的认识大大前进了一步。因此这次改革大量削减了政府职能，把一些政府“不该管、管不好，管不了”的事权剥离了出去，然后对机构和人员进行了大刀阔斧的精简。应该没问题了吧?但是仍然没有逃脱前几次的命运，机构很快又膨胀了起来，而且同前几次相比毫不逊色，人们的信心再次受到打击。
中央政府以及全国各级地方政府机构改革过程中存在着一个通病，同时也是其长期以来无法取得突破的困境。行政机构数量的不断膨胀与精简：膨胀一精简一再膨胀一再精简；政府机构行政人员的不断增增减减：减少一增加—再减少—再增加。
总结过去的改革，笔者认为中国政府机构改革之所以不能摆脱以往困境，是因为改革过程中存在着许多误区，且各级政府和部门为自身利益不愿意甚至是排斥机构改革。
一、行政理论上的误解造成解决困境乏力
新中国成立以来，中国开始建立一套适应高度集权的行政命令性计划的商品经济模式，同时也形成了适应高度集权的政府行政体制。政府按照产品的种类设立机构、部门，通过行政的方式干预企业生产经营。然而，随着中国经济日益发展，产品种类日益增多，使得政府机构的设立日益繁多，最终导致机构与人员的膨胀。当行政体制出现一系列问题，且行政事务需要理论根据的时候，政府却对国外先进理论采用了简单的完全照搬，不顾具体情况，全盘接受社会主义先列的部分理论并结合西方行政学的某些理论，从而出现不适应于中国国情的情况。在具体实践上也出现很多问题。从机构改革方面来说，政府并没有为机构改革提供一个系统的理论框架，也没有提供一个与之对应的、客观可行的评价体系，仅仅将裁减机构精简人员以及职能转变当做是机构改革的理论基础和实践契机。从以往改革的具体实践来说，各级地方政府改革仅仅是跟随中央政府机构改革并将减少机构、精简人员作为其核心基础。但是却忽视了行政管理工作的具体问题，一味的缩小政府规模，忽视了政府行政职能的转变。国内的许多学者、政府官员等对改革存在的问题已经进行了一系列的反思。例如，北京大学的谢庆奎教授指出，政府行政体制改革收效甚微的原因，主要是与经济体制改革、政治体制改革不配套。中国社会科学院政治学所的白钢教授则认为，原因主要是政府职能没有很好地转变，政府管了许多它不应该管的事。理论上，政府行政机构改革必须先明确政府公务的数量、行政人员数量、辖区内人口数量等等变量，然后在确定其政府机构规模。不能简单的采用“照搬主义”、“拿来主义”的办法，更不能在政府机构设立过程中进行相互攀比，宁可浪费不可缺少，必须根据具体的实际情况来设立机构和规划行政人员。辖区内人口越多，公共事务越多，政府规模就该越大，反之将越小。同时，政府的财政收入也制约着政府行政机构规模以及其提供的广告服务的数量与质量。因此，如果对其他地区，甚至是国外行政理论以及行政模式采用“拿来主义”，忽视本地的具体实际情况将出现很大问题。
二、改革过程中政府机构寻求自身利益的问题
从本质上说政府各级机构寻求自身利益的问题，与经济体制改革后社会利益结构的改变有着莫大的关系。在计划经济时期，社会的利益结构具有整体性，局部利益在内部得以平衡。在整体性的社会利益结构中，由于缺乏追求自身利益的客观动力，各级政府机构的自身利益很难得以实现。在当时，由于行政命令直接指导计划经济，各级部门的利益既定的情况下。政府各级行政机构及其公务人员更多的选择减少工作时间，增加个人支配时间来满足自身利益。
随着经济体制改革，市场经济一直逐步建立，国家大力发展社会主义市场经济，其直接影响社会的利益结构。此时，人们的利益意识得以快速改变、发展。在社会、经济生活中为追求利益而展开的激烈竞争随处可见，由于政策和法律法规的缺失，在各领域内产生了大量的不良竞争，同时在地方政府各级机构之间的竞争显得格外激烈，具体体现为以下方面。第一，各级政府机构之间对公共权力的争夺日益激励，从本质上来说是因为各级政府对其自身利益的追求日益激烈。第二，改革开放以来，各级地方政府机构中以权谋私、贪污受贿的行政人员越来越多，级别越来越高。经济体制改革以来，经过多年的社会主义市场经济的大力发展后。在社会、经济生活中，行政权力的重要性日益突出，因为与公共行政权力相应的是其所带来的巨大的经济利益，个别机构和行政人员为获取更多经济利益，将手中的公共权力当成获取经济利益的工具。各级行政机关钻政策的空子为集体谋利，而行政机关中的个人更利用手中的权利进行腐败活动。作为地方政府，其职责是坚决贯彻和执行党中央、国务院的政策和命令，但在当寻求自身利益的行为产生后。其原有职责被淡化，更多的注重各级政府为获取更大自身利益，不断增加其自身权利、扩大其管辖范围。毫无疑问，这些行为与中央政府政策的初衷和目标是格格不入的。这也是省级地方政府多次改革以来无法取得突破l生进展的重要原因之一。
三、政府职能在机构改革过程中出现的各种问题
(一)政府机构职能的越位问题
职能越位是指指政府干了不该干的事情和管了不该管的事情，直接包揽了本来可以通过市场进行的纯粹私人产品的生产供应，以及可以由政府、企业，非政府公共组织共同参与的混合性公共物品的生产。在现实生活中主要表现为政府对经济市场、企业、事业组织的干涉过多。第一，政府职能与市场功能混淆。长期以来，政府的某些部门和某些政府行政人员仍然习惯于不依靠市场机制，而是主观地配置与私人产品相关的资源，从而导致行政审批的泛滥以及不合理，就是政府职能与市场功能混淆典型表现。不合理的行政审批机制不仅阻碍了市场机制作用的正常发挥，同时也妨碍了社会经济的发展，而且在某种层面上还成为行政职权寻租和腐败的基础。第二，政府与事业