论国家质检部门“封号”行为之法律性质
摘要：所谓“封号”，是指出入境检验检疫机关对违法违规或者没有诚信、怠于履行义务的行政管理相对人通过CIQ2000电子执法系统给予暂时关闭该报检单位的登记号。对于“封号”这种行为的性质，以及如何才能既合理又合法的采用，却引起了众多检验检疫执法人员，甚至一些报检单位争议。有人认为，“封号”就是暂时停止接受报检，属于行政处罚的一种，所以应当严格按照法定的行政处罚程序来进行。还有的认为，“封号”是一种被普遍采用的内部业务管理行为，它能够有效、便捷地处理和纠正报检单位的不当行为，应当区别对待，具体情况、具体分析、具体操作。如何才能做到既合理又合法的运用该行为是值得检验检疫执法工作人员探讨的一个理论问题和现实问题。
关键词：封号；出入境检验；法律性质
中图分类号：DF31文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２００８）16－０084－02
自1998年国家出入境检验检疫局（现称为国家质检总局）成立以来，CIQ2000电子执法系统（CIQ即CHINA INSPECTION AND QUARANTINE，中国检验检疫的英文缩写）一直是其最主要的执法系统之一。通过该系统，可以实现对所有法定检验检疫的出入境货物的报检、检验、收费、制证和放行。其中，该系统的“封号”功能是其实现执法目的的主要手段之一。
所谓“封号”，是指出入境检验检疫机关对违法违规或者没有诚信、怠于履行义务的行政管理相对人（主要有代理报检公司和出口自报检企业，以下简称报检单位），通过CIQ2000电子执法系统给予暂时关闭该报检单位的登记号。一旦被“封号”，当该报检单位再次到检务前台报检时，微机屏幕就会显示该公司已被“封号”，不接受报检，并说明请与某某人联系，从而起到处罚该报检单位的违法行为或纠正其不当行为的目的。通过“封号”这种方法，能够有效地起到对这些报检单位教育、警示和规范的作用。但是，对于“封号”这种行为的性质，以及如何才能既合理又合法的采用，却引起了众多检验检疫执法人员，甚至一些报检单位的争议。有的认为，“封号”就是暂时停止接受报检，属于行政处罚的一种，所以应当严格按照法定的行政处罚程序来进行。还有的认为，“封号”是一种被普遍采用的内部业务管理行为，它能够有效、便捷地处理和纠正报检单位的不当行为，应当区别对待，具体情况、具体分析、具体操作。如何才能做到既合理又合法的运用该行为是值得检验检疫执法工作人员探讨的一个理论问题和现实问题。本文拟就目前检验检疫执法过程中遇到的问题，对出入境检验检疫部门的“封号”从行政行为的分类以及行政效率等方面做初步探讨。
一、从行政行为的分类看待“封号”
首先，从目前出入境检验检疫执法工作中运用“封号”的原因进行分析，大体上可以分为两种。
1.一种是报检单位违反了法律法规，按照法定程序立案审查，调查取证后，依法对其处以暂时停止接受报检的行政处罚。本文称这种“封号”为处罚性“封号”。
处罚性“封号”从行政行为的分类上看，毫无疑问属于行政处罚行为的一种。所谓行政处罚，是指特定的行政主体依法对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪的行政相对人（即公民、法人或其他组织）所给予的行政制裁。出入境检验检疫机关作为国务院的一个职能部门，一系列出入境检验检疫法律法规（主要有《中华人民共和国进出口商品检验法》及实施条例、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》及实施条例、《中华人民共和国国境卫生检疫法》及实施细则和《中华人民共和国食品卫生法》）赋予其一定的行政职权，其中包括行政处罚权力，可以依法对违法报检单位予以行政处罚，其中包括暂时停止接受报检。但这种处罚性“封号”行为有着严格的程序性规定，这在国家出入境检验检疫局的8号令（属国务院部委规章，以下简称8号令）中有明确的规定，出入境检验检疫机关在做出下列处罚决定前，应当告知当事人享有要求听证的权利。8号令中的这一规定是根据我国1996年制定的《行政处罚法》第三节第42条：“行政机关作出责令停产停业、……处罚决定之前，应当告之当事人有要求举行听政的权利；当事人要求听政的，行政机关应当组织听政。”“暂时停止接受报验”是对“责令停产停业”的内涵的进一步解释。国家之所以对于此种处罚程序规定的如此严格，是因为这种停产停业（包括暂时停止接受报验）行为，停止了被处罚单位的日常工作，断了该单位的大部分甚至全部收入来源，造成的影响不仅仅是对一个单位，而更主要的是单位的职工吃饭问题。所以在制定该项规定时考虑到所可能造成的社会后果，采取了特定的方法，即告之被处以“责令停产停业”处罚的企业，可以通过听证程序保证万无一失和处罚得当，从而避免因处罚不当而造成企业和公司的经营损失和职工的合法权益的侵害。在运用处罚性“封号”时，应当要完全地遵循法律法规和国家规章的各项规定。
2.第二种情况相对处罚性“封号”发生的原因比较复杂，往往是报检单位怠于履行某种义务，虽然该不做为（有时为做为）并没有违反我国的法律规定，但却给检验检疫机关日常管理工作带来很大的不便、产生了较多负面影响。根据管理的需要，为了规范报检行为，使我国的报检市场能够健康发展，而采取了一种应急性、临时性的具体行政行为。本文称这种“封号”为督促性“封号”。
督促性“封号”主要有以下一些表现形式。比如，现在实行的直通式电子报检。由于报检单位的疏忽或者差错，经常会将所报检的数据发送两遍，甚至多遍，造成了一票多报，或者将本不打算发送的单据数据发送至检验检疫部门等等。如此一来，就会发生上述这些“垃圾单据”的现象。检验检疫机关每个月会将这些“垃圾单据”统计出来，然后通知发送这些“垃圾单据”的单位及时撤单。但有部分报检单位常常因其主观方面的原因来不及撤单，从而给检务日常管理、统计和归档等工作带来了一系列的麻烦。再加上联系电话更改、业务人员不在等原因，使得电话通知和联系是既浪费人力、物力和财力，又无法达到管理目的。此时，只要通过CIQ网络给予封号，督促报检单位及时撤销这些“垃圾单据”，便立即会产生很好的效果——报检单位会在最短的时间内来到检验检疫机关办理有关手续。再比如，进境后需转往异地的货物，不管是转往他地，还是从他地转来，往往有的收货人迟迟不与检验检疫机关联系验货。还有的出口法检货物经检验检疫后发现为不合格，检验检疫机关发出不合格通知单后，货主却不来缴纳检验检疫费，导致财务长时间无法结账。这时，检验检疫执法人员为了督促、提醒报检单位，通过CIQ网络系统，锁定其公司的报检号。他们便会在第一时间与检验检疫机关联系，并履行其义务。类似情况还有很多，这里不一一列举。上述这些督促性封号是运用现代计算机网络手段，督促、警告当事人及时履行其义务。这种封号行为有其存在的客观基础，一方面是我国的法律没有做到也没有必要涵盖规范所有行政管理相对人的行为，另一方面对类似上述行为不可能也没有必要按照繁复行政处罚程序来立案、调查、取证、处罚。
对于督促性“封号”从行政行为的分类上看，显然不是一种行政处罚行为，从性质上应当不属于8号令中的“暂时停止接受报检”和《出入境检验检疫代理报检管理规定》中的“暂停代理报检资格”。本文认为，应当把督促性“封号”作为一种行政强制措施来对待。所谓行政强制措施，是指行政主体为了实现一定的行政目的，而对特定的行政相对人或特定的物作出的，以限制权利和科以义务为内容的临时性强制行为。应当说，督促性封号行为完全符合这一定义，也具有行政强制措施所有的属性，即具体性、强制性、从属性、限权性、临时性和非制裁性。检验检疫机关作为督促性“封号”这种行政强制措施的实施主体，报检单位为客体，强制措施的内容是让报检单位履行其义务。
二、从行政效率看待“封号”
提高行政效率是政府和行政机关管理的目标，行政效率是行政管理的起点和落脚点，提高行政效率是行政学研究的宗旨。各种行政学流派从不同侧面强调行政管理规律，但最终都是为找寻提高行政效率的方法。提高行政效率，也是我国在行政立法中的基本目的之一。所谓效率是劳动效果与劳动消耗的比例，而行政效率是指国家行政机关和公务员从事行政管理活动所得到的效果和社会效益，同所消耗的人力、物力、财力、时间的比例关系。自1998年以来，我国所一直致力开展的行政体制改革，主要目的之一也是转变政府职能，提高行政效率。尤其是2001年我国入世以后，我国行政审批的改革和简化，以及各地方如火如荼开展的提速等措施，也正是为了在行政管理上与国际尽快接轨。
在我国入世后出口形势日益严峻，外贸出口要求不断提供更优质、便捷的服务，以及目前的外贸出口秩序还不完善的情况下，检验检疫在日常执法工作过程中就非常有必要对报检单位采用这种最有效、成本却又最低的督促性“封号”方式来督促、教育和规范报检行为，从而起到用尽量少的人力、物力、财力、时间，达到有效的行政管理效果和社会效益；同时，也符合了行政管理的目标以及行政法立法目的，符合了检验检疫机关“既把关、又服务”的要求。从目前实践中督促性“封号”运行情况来看，也说明了其存在的合理性，至少在当前状况下是如此。也许有人会说，目前我国尚未有规定来规范督促性“封号”这一行政行为，没有制约便会导致该行为的滥用，从而损害行政管理相对人的合法权益。但是，不能因噎废食、抹杀其存在的合理性，要肯定督促性“封号”存在的合理性，然后，在工作中通过建章立制进一步规范该行为，达到对报检单位有效监管和提高行政效率的目的。