从和谐理念管窥我国行政价值观的宪政回归
摘要：“社会主义和谐社会”理念的提出，是我国政府在执政过程中对履行“效率优先、兼顾公平”价值观的反思与检视，和谐社会理念更加关注公民的民主权利、社会公平公正原则、政府对公民服务需求的回应性等问题，彰显了新世纪我国行政价值观的宪政主义回归。为了切实地贯彻和谐理念下政府执政的民主宪政理念，政府应健全公民参政议政的渠道与程序，扩大公民参与权；落实行政问责制，实现依法行政；强化社会管理和公共服务职能，增强政府对公民服务需求的回应性；提供相关的制度保障，促进实现社会公平、公正。
关键词：和谐理念； 行政价值观； 宪政主义
中图分类号：D035 文献标识码：Ａ 文章编号：1004－0544（2008）04－0128－04
在公共行政领域，主要存在两种类型的价值观：一类是以民主、公平、公正、回应性等为标志的宪政主义；另一类是以“3E”（效率、效益、效能）为标志的管理主义。“行政价值观念是行政主体在行使公共权力、管理公共事务过程中的价值理解和价值追求。”[1]面对宪政主义与管理主义的价值观问题，我国政府经历了一个长期的探索历程。我国在建国初期，为了全面恢复国民经济，存在着对效率价值的盲目追求的现象；到了“文革”时期，制定了“公平优先”的方针，又出现了对公正价值的绝对崇拜；十四届三中全会明确提出了“效率优先、兼顾公平”的价值方针，然而，这种价值观在一定程度上导致了我国分配领域的贫富分化。党的十六大提出了构建“和谐社会”的伟大目标。胡锦涛同志指出：“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”[2]和谐社会理念的提出，是我国政府对改革开放以来在执政过程中履行“效率优先、兼顾公平”价值观的反思与检视。构建和谐社会是一套系统工程，在整个系统工程中包含着不同层次的多种要素，而政府是诸多要素中起主导作用的因素。笔者认为，未来政府在构建和谐社会进程中应该更多地注重保障公民的权利、促进社会公平公正、增强对公民需求的回应性等民主宪政取向。
一、 行政价值观与和谐理念的宪政主义共识
（一） 当代我国公共行政视域下的宪政主义蕴涵
我国宪法第二条规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”。人民是国家权力的主体，政府及其公共权力产生于人民的同意和授予。宪政主义是政府合法性的基础，人民向政府授权，使政府获得行使权力的合法性，同时期望从政府那里获得相应回报与服务。政府获得人民同意和授权后，有责任向人民提供必要的高质量的服务，否则就违背了人民授权的意义，失去了人民的支持，也失去了行使权力的合法基础。我国的行政机关是由人民授权的代议制机关，政府执政过程理所应当地服务于民众的公共利益和意愿。公共行政的精髓在于“就公共行政而言，最重要的并且最有价值的就是我们为公民服务以增进共同的利益。”[3]
事实上，许多政府推行改革的目的在于争取行政内部的代表性、回应性与责任性的最大化，以充分地体现出宪法的民主价值。正如著名行政学者塞叶尔（Sayre）认为：“公共行政最终就是一个政治理论问题，在民主制中，其根本的问题就在于对公共控制担负责任，行政机构和官僚对民选官员负责和回应，这对于政府具有十分重要的意义，因为政府是建立在行使自由裁量权的基础之上。”[4]美国著名的行政学家阿普尔比（Appleby）一针见血地指出：“行政与政治常常缠绕不分，公共行政就是政治过程，公共行政官员参与公共政策的制定过程，在民主体制中，这种政治参与成了对官僚权力独断专行的有力监督和制约。行政是政治中的一部分特别事务的管理或方案的执行。”[5]登哈特（Denhardt）夫妇在《新公共服务：服务而不是掌舵》一文中提出了新公共服务的内涵：“政府的职能是服务，而不是掌舵；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。”[6]新公共服务理论是对新公共管理理论的回应，是宪政主义在新的时代条件下的发展。我国学者张成福教授认为“公共行政在本质上是以民主宪政为基石，强调追求人民主权、公民权利、人性尊严、社会公正、公共利益、社会责任等多元价值的。”［7］“政治的价值同样地主宰着公共行政。公共行政之所以区别于其他管理活动，就在于其政治特性。”[8]
因此，当代我国公共行政视域下的宪政主义应该将“社会公平”作为公共行政的目的，赋予它为核心价值的意义。“公众需要是行政体系运转的轴心，公众的权利或利益高于政府自身的利益扩张和利益满足，强调以伦理、民主、政治互动、公民参与以回应性等观念为基础的制度设计，以增进社会公平。”[9]
（二） 和谐理念对我国政府执政的民主宪政诉求
我国有学者认为：“和谐社会是指现代公民社会意义下的和谐社会。个人自由、社会公正和人际友善，既是现代公民社会的前提条件，又是其基本要素或内涵。现代社会的和谐是以个人的自由为经、以社会公正为纬的公民社会的和谐；现代和谐社会的建构不仅是个人自由和社会公正两重价值目标的统一，而且是普遍理性与特殊情感的统一。”[10]“和谐社会是公正的社会，或者说，和谐社会是公正充分实现了的社会。”[11]十六届六中全会通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，我们从《决定》中可以清晰地看到，和谐社会理念对我国政府执政提出了明显的民主宪政诉求：
1． 对公民权利的高度重视。《决定》明确规定：完善民主权利保障制度，巩固人民当家作主的政治地位。要求依法实行民主选举、民主管理、民主监督；健全民主制度，丰富民主形式，实现社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，保障人民享有广泛的民主权利。从各个层次扩大公民有序的政治参与，保障人民依法管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务。推进决策科学化、民主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。完善基层民主管理制度，发挥社会自治功能，保证人民依法直接行使民主权利。
2． 社会公平、公正理念凸显。《决定》规定：第一，完善收入分配制度，规范收入分配秩序。提出了“提低，扩中，调高”的分配制度改革思路，更加注重社会公平。第二，完善社会保障制度，保障群众基本生活。逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系。第三，完善司法体制机制，加强社会和谐的司法保障。坚持司法为民、公正司法，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用。第四，坚持教育优先发展，促进教育公平。全面实施素质教育，建设现代国民教育体系和终身教育体系，保障人民享有接受良好教育的机会。
3． 政府对公民的回应性增强。《决定》指出：建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。坚持把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，统筹兼顾各方面群众的关切。
二、 切实履行宪政主义价值观的现实路径