民族自治地方自然资源权利研究
[摘要]民族自治地方经济发展必须立足于自然资源优势。宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利并未得到实际保障。究其原因，不同利益主体在民族自治地方自然资源开发和保护中存在利益冲突。分析利益冲突与相关权力博弈表现，理清问题成因和解决思路，在认清相关分权机理的基础上，完善民族自治地方自然资源权利相关的顶层制度设计，同时，采取托管式有限自治的模式，是民族自治地方自然资源权利实现的当下路径。
[关键词]民族自治地方；自然资源权利；利益冲突；权力博弈；托管模式
中图分类号：D922.15 文献标识码：A
文章编号：1674-9391（2014）02-0053-09
自然资源是经济增长的基础，这是发展经济学的经典论断。对于我国少数民族经济的发展，依赖于自然资源丰富性的优势、发展特色产业，至少是一个基本路径。然而，宪法和法律规定的民族自治地方自然资源权利并未得到实际保障，仍需加强研究。
一、民族自治地方自然资源权利的法定体系
从开发和保护自然资源的经济行为过程来看，民族自治地方的自然资源权利，应当包括产权确定、合理开发和利用、享受收益和分享利益、资源保护和生态恢复等方面。国家法律作出了如下特殊规定：
《宪法》（2004）第四条确立了“国家保障少数民族合法权利益”和“国家根据少数民族的特点和需要，帮助少数民族地区加速经济发展”等基本原则，是民族自治地方在自然资源方面特殊权利的宪法基础。
《民族区域自治法》（2001）（简称《自治法》）从民族自治地方自治权和上级国家机关责任两个方面进行了规定。关于自然资源自治权的规定有三项：1、依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林（第27条）；2、依法管理和保护本地自然资源（第28条）；3、根据法律规定和国家的统一规划，优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源（第28条）。关于上级国家机关责任的规定有五项：1、优先合理安排民族自治地方资源开发项目（第56条）；2、支持金融机构对民族自治地方开发资源方面给予重点扶持（第57条）；3、在民族自治地方合理利用本地资源、发展生产方面的投资、金融、税收等扶持（第63条）；4、在开发民族自治地方资源时的利益照顾和利益补偿（第65条）；5、在民族自治地方生态和环境保护方面的规划、组织、补偿和监管（第66条）。关于上级国家机关的责任规定，实际上是民族自治地方在自然资源方面享有的获取国家帮助权。
另外，《立法法》（2000）第66条和《自治法》第20条还确立了民族自治地方的立法变通权。有学者基于此，将民族自治地方自治机关在自然资源方面的立法变通权也列为民族自治地方自然资源自治权的重要内容[1]。笔者以为，立法自治权应当是一种更高位阶的自治权，既贯穿于各项具体自治权利之中，又超脱于各项自治权利，而且和有关获取国家帮助权之间有一定交叉性，不适合将其简单地并入某一项具体自治权之中来分析和论述。在本文中，应将民族自治地方自然资源立法变通权单列。
综上，现有法律确立了民族自治地方的自然资源权利基本体系，即：围绕关于自然资源开发和保护的四个经济行为阶段，规定了三项民族自治地方自然资源自治权、五项民族自治地方自然资源获取国家帮助权和民族自治地方自然资源立法变通权。其中，前两者是实体性权利，后者为保障性权利。
围绕这一体系的其它法律法规主要有①：1、关于自然资源的法律法规。如：《森林法》（1998）第9条和第48条、《矿产资源法》（1996）第10条、《矿产资源补偿费征收管理规定》（1997）第10条、《新疆维吾尔自治区矿产资源补偿费征收使用管理办法》（2010）第23条，等等。2、《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》（2005）第8条细化了上级国家机关责任规定。3、民族自治地方法规。现行有效的涉及“资源”的民族自治地方自治条例立法有187部。大多数立法中“资源”的词频在10-20次，“资源”的词频在20次以上的有19部，最多的为《凉山彝族自治州自治条例》（2007）中“资源”的词频为38次。除极个别立法条文中的“资源”是指“人才资源”、“人力资源”或“文化资源”，其余都是关于自然资源。民族自治地方还制定许多关于自然资源的单行条例。4、其它行政法规和部门规章中的相关条文。如，有关水库移民等方面的立法。
二、民族自治地方自然资源权利的实现
（一）立法不足导致自治权难以实现
由于《自治法》规定的原则性、配套法律规定不具体以及自治条例立法困难等原因，民族自治地方自然资源自治权更多的还是纸上权利，离实现还很遥远。
第一，关于“依法确定本地草场和森林的所有权和使用权，保护、建设草原和森林”的自治权。《草原法》（2002）并没有针对民族自治地方作出特殊规定。《森林法》（1998）第9条作出了“在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益”的原则性规定，第48条作出了“自治机关可以……，制定变通或者补充规定”的兜底性特殊规定。
第二，关于“依法管理和保护本地方自然资源”的自治权。现行法律并未针对民族自治地方作出特殊规定。一些民族自治地方的自治条例作出相关规定，但并未突破现有国家统一法律，多表述为“自治机关依照法律的规定，管理和保护辖区内的自然资源”。
第三，关于“优先合理开发利用可以由本地方开发的自然资源”的自治权。目前，对于可以自主开发利用的自然资源种类以及如何优先合理开发利用，都无具体规定。《矿产资源法》（1996）第10条只是照搬了《自治法》的规定。《森林法》第9条的规定也很原则。一些自治条例也作出了类似的原则性规定，如，《凉山彝族自治州自治条例》（2007）第27条规定为“自治机关……，对辖区内自然资源进行统一规划，优先合理开发利用”，《海西蒙古族藏族自治州自治条例》（2005）第30条规定为“……可以由本地方开采的矿产资源，优先开发利用”。在现实中，民族自治地方不仅没有享受到优先开发权，而且会因“国家规划开发、发达地区受益、全国人民买单、生态保护本地为主”的模式而利益受损。