关于治安防控体系化视角下社区矫正工作主体的探讨
摘 要 从治安防控体系角度，社区矫正是其重要组成部分，将社区作为立体化治安防控体系建设的重中之重是符合逻辑的选择。体系化社区矫正主体建设必须解决的问题：一是必须实现不同执行主体之间的有效衔接；二是必须解决社区矫正执行主体的合法性问题；三是必须建立和完善社区矫正主体的社会参与与协助机制。
关键词 治安防控体系 社区矫正 主体
作者简介：甘勇，海南政法职业学院讲师，律师，主要从事刑法学及治安学方面研究；刘娅，海南大学诉讼法学硕士。
中图分类号：D926.8 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）08-068-02
一、治安防控体系化视角下的社区矫正
随着社会治安防控体系建设的理论探索和实践发展，关于立体化社会治安防控体系的内涵日益充实，立体化、层次化、体系化的特点突出：从体系化建设的角度看，其基本特点是突出强调四个结合：点线面结合、人防物防技防结合、打防管控结合、网上网下结合；在对我国经济社会发展以及治安形势准确判断的基础上，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“要加强社会治安综合治理，创新立体化社会治安防控体系，依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动”。这首先揭示了立体化社会治安防控体系建设与社会治安综合治理之间的关系，即在加强社会治安综合治理工作的逻辑框架下，创新立体化社会治安防控体系建设的体制机制，提高社会治安防控工作水平。其次，也揭示了社会治安防控体系的功能，在于“依法严密防范和惩治各类违法犯罪活动”，从立体化、层次化要求看，其工作必然存在主次和轻重缓急之分。工作重点之一就是加强对重点人群的管控，完善特殊人群管理服务机制。包括加强对特殊人群的教育、矫正，加强对重点人员帮扶、矫治工作。而社会治安防控的力量体系建设则是“立体化”的应有之义和重中之重。
社区矫正来源于十九世纪末西方行刑社会化思想，从制度设计层面，社区矫正作为对罪犯执行刑罚的一种特殊方式，实现了将服刑与社区矫正相结合。即：对于被判处管制、宣告缓刑、裁定假释、暂予监外执行以及被剥夺政治权利的罪犯执行其刑罚，一方面限制其人身自由， 体现对于罪犯的犯罪行为的遏制；另一方面在保障人权的前提下，既惩治犯罪行为，又通过特殊方式实现减轻刑罚，使其悔过自新。从性质上看，社区矫正与传统的监外执行最为相近，但也存在不同。一是执行主体有所不同。传统的监外执行主体只有公安机关，突出“罚”的一面，社区矫正的执行主体为司法行政机关等；二是执法内容有所不同。社区矫正内容有新的扩展，把对矫正对象的“罚”（ 监督考察）与“教”（ 帮教） 放在同等重要的位置：既强调对服刑人员的监督管理，限制其人身权利或者民主权利，又强调对服刑人员的帮扶教育，促使服刑人员保持生活信心，持续改过自新，始终不隔绝于社会。
从上述分析可知，从治安防控的角度看，社区矫正是治安防控的有机组成部分。其矫正对象也必然是治安防范的重点和特殊人群，把社区矫正的对象作为治安防控的重点人群，将城乡社区作为立体化治安防控体系建设的重中之重是符合逻辑的选择。
二、体系化防控视角下社区矫正工作主体分析
如前所述，社会治安防控的力量体系建设则是防控体系“立体化”重中之重。自开展社区矫正试点并建立社区矫正制度以来，如何执行以及应由什么主体来执行就一直是一个存在较大争议的问题。2009年9月最高法、最高检、公安部、司法部联合出台《关于在全国试行社区矫正工作的意见》，规定社区矫正的工作主体包括以下机关、 组织和个人： 法院、检察院、公安机关、司法行政机关、社区基层组织、志愿者。《 社区矫正实施办法》对此进行了进一步明确。具体为：县级司法行政机关社区矫正机构对社区矫正人员进行监督管理和教育帮助，司法所承担社区矫正日常工作。而由人民法院对符合社区矫正适用条件的被告人、罪犯依法作出判决、裁定或者决定，人民检察院则对社区矫正各执法环节依法实行法律监督，公安机关对违反治安管理规定和重新犯罪的社区矫正人员及时依法处理。这些规定对社区矫正执行主体及相互关系进一步加以明确，有助于解决执行主体缺位的突出问题。
毋容置疑，在治安防控力量体系建设中，各类防控参与主体（如治安联防组织）的地位及合法性是个易生争议的问题。社区矫正中，比较引起争议的是另外两类“参与”和“协助”开展社区矫正工作的单位和个人的主体地位问题。根据《社区矫正实施办法》，“社会工作者和志愿者”是在社区矫正机构指导下“参与”社区矫正工作。“有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等”单位和个人则“协助”社区矫正机构进行社区矫正。笔者认为，作为执行主体之“执行”必然存在两层含义：一是其作为执行主体，当然具有法律赋予的执行权力和职责，对执行对象拥有符合法定条件的强制执行手段；二是作为执行主体，若其不依法执行或执行不当，必须承担怠于执行或不当执行的不利法律后果。所以，“参与”和“协助”社区矫正的单位和个人只有在满足这两个条件的前提下才能成为社区矫正的执行主体，也才能成为有价值的执行主体。
三、社区矫正工作主体体系化建设的具体要求
按照体系防控的观点，防控力量建设必须抓住重点，区别轻重缓急，一体化同步推进。社区矫正机构的设置是推动社区矫正工作向职业化 、专业化方向发展的关键。《社区矫正实施办法》
对社区矫正的主体及分工进行了明确，社区矫正的具体工作主要是由司法行政机关负责，公安机关、检察院、人民法院各有其责。以该办法为基础的社区矫正执行主体制度建设必须解决如下突出问题：
（一）必须实现不同执行主体之间的有效衔接
由于在制度安排上社区矫正执行中涉及多个主体，实践中可能存在不能有效衔接问题。我国现行的社区矫正制度与美国较为接近，由法院决定是否处以社区矫正，而社区矫正刑罚的执行则主要由专门机关来执行。我国社区矫正制度起步较晚，社区矫正各机关之间存在某些程序交接问题。可能的表现为：一是人民法院与司法行政机构的交接存在问题，如社区矫正对象不按时报到，影响社区矫正实效；二是公安派出所与司法所之间的交接存在问题，出现社区矫正对象脱管、漏管现象。 三是监狱部门与社区矫正工作机构交接出现问题，影响社区矫正工作的正常开展。
（二）必须解决社区矫正执行主体的合法性问题
《社区矫正实施办法》规定“社区矫正由司法行政机关负责指导管理、组织实施社区矫正工作。”而司法行政机关作为社区矫正执行主体的合“法”（而不是规章）性也有待立法进一步明确授权。纵观世界各国实践，一般均根据不同国情实施立法保证社区矫正工作合法有序地开展。如美国制定了专门的社区矫正法，且有 2 8个州均通过了地方性的社区矫正法规。由于我国没有关于社区矫正的上位立“法”，一些地方人大就此进行地方立法似乎也存在法源上的问题。
（三）必须建立和完善社区矫正主体的社会参与与协助机制
《社区矫正实施办法》除了明确公、检、法、司各部门在社区矫正方面的职责分工，还规定了其他参与主体和参与社区矫正的方法途径。规定“社会工作者和志愿者在社区矫正机构的组织指导下参与社区矫正工作。”“有关部门、村（居）民委员会、社区矫正人员所在单位、就读学校、家庭成员或者监护人、保证人等协助社区矫正机构进行社区矫正。”如前所述，“社会工作者和志愿者”及基层组织、学校及相关个人若要发挥社区矫正执行主体作用，则必须明确其参与与协助社区矫正工作的权责范围，完善保障机制，必须在法律上对其不“参与”、不“协助”可能带来的不利后果加以明确，最低限度，也应该通过建立奖惩机制以调动其“参与”和“协助”社区矫正工作的积极性。
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