与员额制改革相衔接的“中国式治安法官制度”的构建
[摘 要] 一轮又一轮的非诉纠纷化解机制建设以及相关法律和政策文件的实施，从未改变诉讼案件长期高速增长的态势。而英国的治安法官制度却以较低的制度成本，分流了超过95%的刑事诉讼案件，为英国法官的职业化和精英化作出了突出贡献。本文引入SWOT分析方法，对英国治安法官制度在我国的生存环境进行了全面剖析，提出了非诉纠纷化解机制发挥作用的前提条件，在此基础上，提出了与我国当前司法改革相衔接的“中国式治安法官制度”的构建思路。
[关键词] 纠纷分流；法官员额制；治安法官制度
[中图分类号] D926.17 [文献标识码] A [文章编号] 1671-198X（2017）04-0029-08 [收稿日期] 2016-09-20
引言：纠纷分流，法官职业化的必由之路
员额制改革要解决法官的正规化、专业化和职业化问题，是司法改革的大趋势，是不可逆转的。但与此同时，大部分年轻法官因在改革过程中丧失法官身份而产生消极心理，导致司法改革陷入或长或短的阵痛期。在阵痛期内，案多人少矛盾较为突出的法院，员额法官日渐疲于应付，疏于专业学习和经验总结，正规化、专业化、职业化水平的提升反而受到约束，其结果势必与改革初衷相悖。因此可以说，有效分流案件是员额制改革取得成功的必要前提和重要保障，事关司法改革成败。那么，如何才能实现纠纷的有效分流呢？
一、纠纷分流政策成效之实证考察
改革开放以后，特别是近20年来，党和国家长期高度重视多元纠纷解决机制在化解社会矛盾中的基础性作用，先后制定和实施了一系列重大政策措施。那么，这些措施的实施效果怎么样，纠纷化解的战略是否需要进一步调整？要正确回答这些问题，首先需要对相关政策的演进，以及与之相对应的社会纠纷处理数量的变化情况进行实证考察。
（一）国家纠纷分流政策的演进
近20年来，全国人大、中央政法委、司法部等发布的国家层面的纠纷分流政策层出不穷（详见图1），力争举全社会之力将各种社会矛盾妥善化解于萌芽之中。最高人民法院从2004年开始，连续三个司法改革五年纲要都将促进多元化纠纷解决机制建设作为重要目标，建立了一批试点和示范法院，推出了一系列重要创新工作。同时注重与各相关行政部门和社会组织协作，试图推动专业性、行业性调解组织的发展，来分流法院高速增长的诉讼案件。从图1和图2可以看出，2007、2011，以及2014～2016这三个时间段，是集中发布和实施完善多元纠纷解决机制相关文件较多的年份。这三个时段，分布在不同最高人民法院院长的任期内，说明党中央和最高人民法院长期高度重视纠纷解决机制建设。
（二）纠纷分流政策之成效
为进一步把握各阶段纠纷分流政策之成效，有必要对纠纷分流政策发布后人民法院和调解组织受理案件情况进行对比分析（详见图2）。
1.过往分流政策对诉讼案件受理情况影响甚微。从“图2”可以看出，无论是调解组织解决纠纷的数量还是诉讼案件增加幅度，都与国家重大纠纷分流政策的发布没有必然的正比或反比关系。2005年前，调解组织受理案件数量持续降低。2006～2008年缓慢增加，2009年猛烈增加，增幅超过50%。此后在2010年到2015年缓慢增加。与此同时，法院受理案件数量却一直持续大幅增加，其中2006～2008年连续三年增幅超过10%，2012～2015年增速也较快，2015年增速超过20%。可见，这些政策的发布和实施对诉讼案件受理情况的影响甚微，诉讼案件依然保持高速增长，并没有产生任何实质性的改变。
2.人民调解解决纠纷的功能呈现出明显的萎缩趋势。通过对“图1”“图2”的综合分析可以看出，尽管国家层面政策频出，但法院受理的案件数量仍长期高速增长，而调解解决纠纷的数量并没有与之对应发生重大的或实质性的变化。如果细化考察一个更大区间的一审民商事案件和调解组织处理纠纷情况变化，这种特征更为明显，也更有说服力，因为调解组织一般是不處理行政案件和刑事案件的。相比诉讼案件而言，人民法院受理的案件数，已由20世纪80年代初的80多万件上升到2015年的1700多万件，翻了20余倍。而人民调解委员会受理的纠纷总数25年来没有发生重大变化。也就是说，国家层面的重视，并没有很快扭转人民调解在解决纠纷方面的相对萎缩趋势。
（三）纠纷分流政策的成效与不足之评述
通过对前述数据分析，可以得出以下结论：一是分流政策使得多元纠纷解决机制特别是人民调解，在解决社会纠纷方面持续发挥着特别重要的作用。如今遍及全国各地的人民调解组织，每年仍然处理纠纷近1000万件，达法院解决纠纷数量的57%。二是与诉讼案件持续高速增长相比，以人民调解为代表的多元纠纷解决机制，在解决社会纠纷方面的空间正在萎缩，尽管国家长期高度重视多元纠纷解决机制在化解人民矛盾方面的积极作用。三是近20年来，纠纷分流政策频出，但成效不尽如人意，没有产生过大规模分流诉讼案件的突破式进展。
二、英国治安法官制度
对完善我国纠纷分流机制的启示
英国治安法官大多无薪酬，而治安法院却分流了95%～97%的刑事案件，其效率之高令人惊叹，为英国的法官职业化和精英化建设作出了杰出贡献。可以说，如果没有治安法官，整个英国的司法将会陷入瘫痪。[1]（P158）那么，这项制度为何如此神奇，它是如何运转的，它对我国建立和完善纠纷分流解决机制有何借鉴意义？
（一）英国治安法官制度的历史嬗变
英国治安法官制度起源于12世纪末，英王朝为了稳定社会秩序、维持社会治安，任命地方的骑士协助维护治安，这是治安维持官。之后，社会越来越稳定，治安维持官的名称在改革过程中被改称为治安法官，其职能也一直在演变，直到19世纪，在司法改革的进程中，治安法官的行政职能逐渐脱离，治安法官转变成纯粹的基层司法裁判官。[1]（P158～159）其发展及职能演变过程详见表1。[2]