政府违法强制拆除的司法救济与监督
《国有土地上房屋征收与补偿条例》取消政府强制拆除权，特别是中共中央办公厅、国务院办公厅转发《监察部、国土资源部、住房和城乡建设部、国务院纠风办关于6起强制拆迁致人伤亡案件调查处理情况的通报》后，地方政府对待征收拆迁的强制执行问题慎之又慎、如履薄冰，然而，仍有个别地方政府顶风违法，采取更加隐蔽的方式，不留任何痕迹、暗中指挥城管、街道办事处、公安等有关部门实施强制拆除。为保护被拆迁人的诉权、遏制政府侵权，对事实行为的起诉条件、原告举证责任及证明标准的研究刻不容缓。
一、典型案例
浙江省某县以建设森林体育公园为由，上报省政府批准将位于某县200余亩的优质白茶场征为国有，该县政府为掩人耳目，在茶场的入口处仅用20亩的土地修建一座体育场。随后，将其余土地出让给某房产公司获得数亿元的土地出让金，该公司采取以租代征的方式，将相邻600亩的优质白茶场铲掉建造高档别墅。在既没有签订补偿协议，又没有依法作出任何具体行政行为的情况下，城管、公安、街道办事处、城市发展公司、房地产开发公司等200多人于2011年10月21日上午7点，“很有秩序”地动用6辆大客车，十几辆警车，11台挖掘机浩浩荡荡强行开赴现场，对当事人合法承包经营的白茶林地进行强行开挖，拔掉白茶树、推倒所有构筑物、附属物及房屋，将当事人推倒在地抢夺其摄像机未遂，摄像机录下的画面中有警车、着装的城管、办事处领导、挖掘机开挖的情景。应当说该强制拆除超越职权、程序违法，既违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《土地管理法》，也严重违反中央纪委、监察部关于《要求各级纪检监察机关加强对征地拆迁政策规定执行情况的监督检查的通知》精神。被拆迁人向公安机关报警被拒绝立案。无奈之下，原告根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》第1条规定，向中级人民法院提起行政诉讼，事实行为是否可诉?原被告各自承担怎样的举证责任?不同答案直接影响行政相对人的诉权保护和财产权保护。
二、事实行政行为的司法救济与监督
本案的司法救济遇到一个法律问题：行政事实行为是否可诉?行政事实行为是指行政主体基于职权实施的不能产生、变更或者消灭行政法律关系的行为，具有行政性、不能产生、变更或者消灭行政法律关系、可致权益损害性的行政行为。有学者认为：“行政事实行为，是指行政主体以不产生法律约束力，而以影响或改变事实状态为目的行为。”笔者认为，行政事实行为就是行政主体并不作出书面的文书，而直接实施或者直接影响相对人权利义务的行为。
行政事实行为可诉性问题有一演变过程，根据《行政诉讼法》关于行政诉讼受案范围的规定，人民法院只针对具体行政行为提起诉讼，而对具体行政行为之外的其他行政行为，人民法院则不予受理。《最高人民法院关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第1条回避了具体行政行为的概念，将行政诉讼受案范围从“具体行政行为”解释为“行政行为”。《国家赔偿法》第4条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第1条规定，《中华人民共和国国家赔偿法》第4条规定的其他违法行为，包括具体行政行为和与行政机关及其工作人员行使行政职权有关的，给公民、法人或者其他组织造成损害的，违反行政职责的行为。显然，《国家赔偿法》规定造成财产损害的其他违法行为包括行政事实行为，纳入国家赔偿范围。而国家赔偿之前首先进行违法确认，如果行政事实行为不纳入行政诉讼受案范围，对行政事实行为无从进行违法确认。如此安排也符合“有损害必有救济”的法治原则。
依法治国方略的现代法治社会要求任何行政活动都必须秉承依法行政理念，行政事实行为作为行政活动的一种，当然也不能免除这种羁绊。“没有法律就没有行政”，行政事实行为也应当符合相应的合法性要求。主要包括：其一，行政主体必须在法定职权范围内实施行政事实行为，越权行为无效或违法；其二，属于行政主体职责的事项，行政主体必须做出相应行政事实行为，不能怠于履行；其三，行政事实行为的内容应当符合法律规定；其四，行政事实行为的作出应当符合比例原则，即采取适当的、必要手段实现行政目标。我国对违法的行政事实行为规定了两种责任：一是刑事责任。行政事实行为若造成公民人身、财产重大损害，负主要责任的行政人员构成犯罪的，应当承担相应的刑事责任。最高人民检察院发布施行的《关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定》(试行)的规定，涉嫌下列情形之一的，应予以立案：1.造成1个人死亡或3个人重伤的；2.造成直接经济损失30万元以上的，或者直接经济损失不满30万元，但间接经济损失超过100万元的；3.徇私舞弊，造成直接经济损失20万元以上的；4.造成有关公司、企业等单位停产、严重亏损、破产的；5.严重损害国家声誉，或者造成恶劣社会影响的；6.其他致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的情形；7.徇私舞弊，具有上述情形之一的。违法的事实行政行为造成相对人合法权益损害、构成刑事追诉条件的，依法由检察机关追究渎职犯罪的刑事责任。二是国家赔偿责任。我国《国家赔偿法》第2条规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民法人和其他组织的合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。这样，就形成了反向逻辑：受害人的求偿权依赖于受害人的诉权。行政相对人或者利害关系人对行政事实行为依法提起诉讼，人民法院不得以《行政诉讼法》第2条规定，狭隘地以并非“具体行政行为”为由，将其拒之门外。
三、原告对事实行政行为起诉的条件及举证责任
根据《行政诉讼法》第41条及《若干解释》第1条规定，原告提起诉讼应当符合下列条件：其一，原告是行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；其二，有明确的被告；其三，有具体的诉讼请求和事实根据；其四，属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。对于起诉的条件，应当通过证据进行判断。根据《若干解释》第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：其一，证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；其二，在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；其三，在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；其四，其他应当由原告承担举证责任的事项。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《行政诉讼证据规则》)第5条规定，在行政赔偿诉讼中，原告