解决公共交通拥堵问题的法治思考
摘要：公众共用道路是一种典型的公众共用物。我国应当基于公众共用物理论，从建设可持续公共交通的顶层设计的高度，从转变和端正公共交通治理和管理的指导思想上解决公共交通拥堵问题。应当突出公共交通的公益性，将公众共用道路建设放在公共交通建设的首要位置，确立公众共用道路在城乡道路中的主体地位。公共交通建设应当坚持以人为本的理念，以满足和保障公众基本出行、行动自由和基本生活品运输的需要为优先目标。在公共交通领域实行良法善治，应当综合运用政府调整机制、市场调整机制和社会调整机制。破解公共交通拥堵问题的基本途径是增加公众共用道路的数量和面积，重要措施是加强公众共用道路的管理、服务和相关法制建设。
关键词：公共交通拥堵问题；公众共用道路；公共交通法治建设
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1003-0751（2014）10-0052-07
目前我国交通拥堵、道路不畅情况严重，已经成为阻碍公众便利出行、影响人们生活质量提高的负面因素，成为实现自由贸易和城市化、城乡一体化、交通运输可持续发展的“瓶颈”。导致城市公共交通拥堵的原因繁杂，破解城市公共交通拥堵问题的理念、路径和方法也很多，本文仅从公众共用道路的视角，探讨依法解决公共交通拥堵问题。
一、基于公众共用物理论，从指导思想上
解决公共交通拥堵问题著名的1804年《法国民法典》（或称《拿破仑民法典》）第714条规定：“有一些不属于任何人而为一切人共同使用的物。警察法律规定享用它们的方式。”①对于“不属于任何人而为一切人共同使用的物”，《法国民法典》没有用一个专门法律术语来表示，笔者将其称为“公众共用物”（commons）。从公众共用物②的概念和相关理论出发，大部分公共交通道路属于公众共用道路③。公众共用道路是一种典型的公众共用物。目前我国公共交通拥堵，主要原因是公众共用道路存在“三路”问题（“路少、路小、路差”，即道路数量少、面积小、质量差），以及公共交通管理与服务不到位。由上述问题引起的公共交通拥堵问题，可以纳入“公众共用物悲剧”④的范畴。公共交通可持续发展的主要内容是公共交通的可持续供给、服务和管理、治理，主要路径是公共交通道路（特别是公众共用道路）的可持续供给、服务和管理、治理。生态文明建设背景下的可持续交通法治理论与实践的一个重要方面，是作为公众共用物的公共道路的法治理论与实践。解决我国公共交通拥堵问题、发展可持续公共交通的关键，是基于公众共用物理论，构建公共交通（特别是公众共用道路）的良法善治（good law and good governance），建立健全公共交通综合治理制度，重点是加强公众共用道路及其使用权⑤的法律调整。
基于上述公众共用物理论，应当首先从建设可持续公共交通的顶层设计（包括可持续公共交通建设的方针、原则、目标、重点等）的高度，从转变和端正公共交通管理和治理的指导思想上，从根本上解
作者简介：蔡守秋，男，国家2011计划司法文明协同创新中心、上海财经大学法学院教授，博士生导师，中国环境资源法学研究会会长（上海200433）。
决我国交通拥堵问题。我国以往有关交通运输的法律、政策、治理机制和实践很少从公众共用道路的角度来考虑解决公共交通拥堵问题。例如，到2014年初，我国交通运输领域已经有法律7部、行政法规27部、部颁规章358件，交通法规虽然数量众多，但主要是有关“具有商业性质的交通运输营利活动”和“旨在获得最大经济效益的交通道路建设和管理”的法律规范，很少有强调公共交通属于公益性事业、公共道路主要是一种公众共用物的法律规定，更没有规制公众共用道路的法律条文。笔者认为，在今后的公共交通治理和法制建设中，应当从以下6个方面加强以建设公共交通和公众共用道路为主要内容的交通运输法制体系建设。
第一，以科学发展观为指导，转变城市交通发展方式，确立公共交通在整个交通运输中的主体地位，将公共交通放在城市交通发展的首要位置，作为我国交通运输发展的重点。解决交通拥堵、促进交通可持续发展的根本途径是：在城市化进程中坚持交通决定发展的原则，通过对公共交通的超前规划，带动城市化发展；完善城市规划和功能区划，发展功能混合区，避免“职住分离”，减小出行距离。同时，在优先发展公共交通的基础上建设多个城市副中心和卫星城，避免交通需求的过度集中。交通运输可以分为非营利性公共交通运输和营利性私营交通运输，这两种交通运输都很重要，都要可持续发展。我国政府应当将非营利性公共交通作为优先投资建设的重点，大力发展和扶植公益性、廉价的公共交通运输业，而将营利性私营交通运输的发展交给企业按照市场规律去办，不断提高交通运输的经济效益和效率。发展快速公交是满足城市建成区交通运输需求的有效手段，是城市发展的希望所在。我国需要大规模推广快速公交系统，所有城市主干道上都需要开通快速公交。我国城市交通建设需要以发展公共交通工具为导向，而不是以发展私人小汽车为导向。城市政府应当通过提高公共交通运输能力、提升公共交通服务水平、增强公共交通的竞争力和吸引力，构建以公共交通为主的机动化出行系统，不断提升公共交通出行分担比例。目前，欧洲主要大城市的主要通勤方式都是公共交通，我国也应当大力发展方便、可靠、廉价的城市公共交通。如果把私车出行中的一部分改为公共交通出行，北京等城市交通拥堵的状况就可能明显改善。优先发展公共交通是缓解交通拥堵状况、转变城市交通发展方式、提高城市公共交通保障水平、提升群众生活品质和政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型社会、环境友好型社会、循环经济型社会、和谐社会和生态文明社会的战略选择。
第二，突出公共交通的公益属性，将公众共用道路建设放在公共交通建设的首要位置，确立公众共用道路在城乡道路中的主体地位。政府要逐步增加公众共用道路的投资、建设和供给，不能指望通过建设公众共用道路来增加财政收入，应当从将公共交通运输主要作为营利性产业转变到将其主要作为一项公益性事业和公共服务。国家投资的公共交通运输企业和公共交通道路经营单位，应当从以增加财税收入为主的营利性企业事业，转变为以维护和促进公共交通发展为主的公益性企业事业。