论多元纠纷解决机制背景下调解协议司法确认程序的完善
2016年6月28日最高院刚刚发布了《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》，最高院就人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革、完善诉讼与非诉讼相衔接的纠纷解决机制提出了具体意见。随着每年法院不断上升的案件数量，法院诉讼的压力越来越大，诉讼解决纠纷的时间长、成本高、执行难等弊端也日益凸显，面对社会转型期内矛盾高发的态势，迫切需要法院在更广泛的领域内充分发挥职能，参与并促进社会管理创新。多元化的纠纷解决机制的构建已经成为我国司法改革重要的方向之一。人民调解作为纠纷解决的重要方式之一，发挥着其重要的作用。由于实践中对调解的大量需求，我国制度改革的需要加之纠纷解决多元化的需要，催生了调解协议司法确认制度，该制度的建立对传统的法律理论进行了补充，是一项制度的创新改革，将人民调解、商事调解、行业调解、行政机关调解以及其他非诉讼纠纷解决方式与诉讼之间进行衔接，建立了一个诉讼与非诉讼之间、法院与调解组织之间相互联系的制度，该制度充分发挥了调解和人民法院的优势，克服了传统调解模式和法院诉讼解决纠纷方式的不足，同时实现了诉调对接，构建了多元化的纠纷解决机制。
调解协议司法确认程序是在我国建立健全多元化纠纷解决机制和推进诉调对接的大背景下作出的新规定，是我国近年来审判实践经验积累的结晶，对促进人民法院参与社会管理、化解矛盾纠纷具有积极意义。最高人民法院先后出台了多个司法解释和指导文件，比较全面地就非讼调解协议的性质、争议的解决程序及司法确认其效力的程序等作了比较具体的规定。与此同时，《人民调解法》和新修改的《民事诉讼法》也对此作出相应的规定。
笔者现就司法确认案件中的适用范围、申请主体、审查方式、救济途径上进行分析和探讨，以求教于理论和实务界的同仁。
一、适用范围
《人民调解法》第33条亦明确规定当事人对人民调解委员会主持达成的调解协议可以申请司法确认。对于当事人就其纠纷申请其他调解组织，如商事调解组织、行业调解组织或其他具有调解职能的社会组织调解主持下达成的调解协议，是否可以申请法院予以司法确认没有规定，虽然《诉讼与非诉讼衔接的意见》和刚刚发布的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中进行了相应的规定，但《诉讼与非诉讼衔接的意见》和刚刚发布的《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》仅是最高院的司法解释，该项制度的适用范围应当有法律规定予以确认。理论界就此也进行了讨论，有人认为应该扩大调解协议司法确认对象范围，也有人认为应维持目前的规定不变，因为无论是何种调解组织，都面临着调解人员素质不高，调解质量参差不齐，司法确认审查难度较大的问题，故应该等到相关的程序更加健全，调解人员和调解质量素质更高的时候再扩大司法确认的范围。还有人认为，但凡是调解协议都应纳入司法确认的范围，并不对调解组织的范围进行限制。这种意见认为不管是何种调解组织，达成的调解协议都具有民事合同的性质，都应可以纳入司法确认的范围。笔者赞成第一种意见，后两种意见都过于极端，第一种意见本身在《诉讼与非诉讼衔接的意见》和《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》中已经明确规定了，且无论是行政机关、商事调解组织、行业调解组织等这些调解组织的调解人员不一定比人民调解委员会调解人员的素质差，根据上述调解组织在化解相关行业领域纠纷和维护社会稳定发挥的重要作用，同样需要司法确认程序为此类调解协议提供法律保障。其次，法院对于调解协议司法确认案件的审查范围不仅仅是形式上的审查，还包含实体上的审查，对于是否具备相关的权利资格、是否具有处分权等内容人民法院能够进行审查，而且这也是法院重点审查的内容。故笔者认为应该将行政机关、商事调解组织、行业调解组织等调解达成的调解协议都纳入司法确认的范围中。
二、申请主体
《中华人民共和国人民调解法》和新《中华人民共和国民事诉讼法》中对于调解协议司法确认的申请主体均规定为双方当事人，这一规定因大大限制司法确认实践中的启动而在学界中争议较多。法学学者对这条规定批评之声较多，大多数学者认为应该规定为仅需任意一方当事人申请即可启动调解协议司法确认程序，笔者也赞同此种意见，理由主要为：第一，双方当事人共同申请，给债务人留下了反悔空间，这不符合诚实信用的原则，也使得纠纷解决不彻底，反反复复，浪费司法资源。第二，有人认为如果可以由一方当事人申请就启动司法确认程序，则不符合当事人自愿的原则，会侵害另一方的权益，而且剥夺了另一方的诉权，笔者认为这样的理由站不住脚，因为如果事先规定调解协议司法确认制度可以由任意一方当事人启动，当事人在选择调解这种方式并达成调解协议的时候实际上已经处分了自己的权利，当事人在明知产生的调解协议很有可能会被对方申请司法确认而获得强制执行效力的情况下达成调解协议，就不应认为是剥夺其诉权，而应认为这是当事人意思自治的结果。
三、审查方式
司法确认制度的审查包括形式审查和实质审查，形式审查一般仅审查当事人申请司法确认的期限、是否符合司法确认的适用范围、管辖问题、当事人行为能力等事项。实质审查主要涉及：是否合法自愿、有无明确执行内容、是否违反法律禁止性规定、是否有损国家、集体、第三人合法权益、是否损害社会公序良俗等。
学界多数意见认为应以形式审查为主，实体审查为辅，实体审查时并不审查调解协议的背景事实争议问题，仅就调解协议是否有效以及调解协议是否适宜强制执行进行审查。笔者也赞同这种意见，这一审查方式也更符合这一特别程序的性质。理由为：第一，无论是仅仅进行审查形式还是仅仅进行审查实体，对这一制度充分发挥其效用都不够完备。形式审查旨在确认司法确认的相关程序性规定是否得到遵守，当事人是否有权启动司法确认程序，实质审查则是对调解协议是否存在损害他人合法权益等导致调解协议无效的情形以及调解协议约定是否足够明确可以进行强制执行进行审查。只有将形式审查和实质审查这两个方面结合起来，才能达到审查的目的。第二，调解协议司法确认制度可以使得调解协议具有强制执行效力，应持审慎对待的态度，为避免存在损害他人合法权益、违背法律强制性规定、损害国家集体利益等情形，进行实质审查是非常有必要的。第三，仅对调解协议进行形式审查，会导致违法、虚假或者违背社会公序良俗的调解协议难以被发现，如果因为审查不严而确认了这些调解协议的法律效力，必然会损害人民法院的司法权威，也不利于彻底化解矛盾纠纷和维护社会和谐。尤其是实践中，在我国的调解组织还不是特别健全完善、调解人员的素质参差不齐、调解协议的质量难以保障，如果不进行实质审查很容易出现协议无效或者不适宜强制执行的情形。
四、救济途径
调解协议司法确认制度在性质上属于非诉讼程序，遵循一审终审制，裁定过程中不可避免地可能会存在损害当事人或案外人合法权益的情形，如果不能对权利人提供有效的救济，损害的不仅仅是其合法权益，更会危及司法确认程序的正当性和纠纷多元化解决机制的建立和完善，所以程序设计应当配以相应救济途径。但是如果救济途径过多，又会引起因裁定效力不稳定而失去该程序价值的担心。这就需要在保持裁定稳定性与避免程序损害关系人利益之间保持一个平衡状态。司法确认制度救济途径的关键在于对调解协议的效力的认定是否准确以及是否损害了当事人或案外人的合法利益。对司法确认案件案外人如何救济，理论和实务界均存在较大的分歧。由于法律规定不统一，在司法实务中存在向法院申请撤销或者启动审判监督程序等方式。在司法确认案件案外人权利救济的选择上，应当从非讼案件追求简便、快捷、迅速、经济的特点出发，选择适当的方式。