被诉行政机关负责人出庭应诉制度的法律解读及价值分析
摘 要 被诉行政机关负责人出庭应诉制度正式载入新修订的《行政诉讼法》后，最高人民法院发布了司法解释及相关通知，国务院办公厅颁布了相关意见，这就形成了诸多制度规定。本文对此进行了系统的法律解读，并探讨了其价值底蕴。
关键词 行政机关 负责人 出庭应诉 法律解读 价值分析
基金项目：本文系南充市社会科学研究“十三五”规划2016年度重点课题（项目编号：NC2016A001）阶段性成果。
作者简介：何洪周，中共南充市委党校行政与法学教研室主任，副教授，研究方向：法学、政治学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.140
“告官要见官”指在行政诉讼中，行政机关被行政相对人起诉到人民法院，行政机关负责人应当出庭应诉。党的十八届四中全会强调要健全行政机关依法出庭应诉制度。2014年11月，我国通过了新修订的《行政诉讼法》。新的《行政诉讼法》根据党的十八届四中全会的要求，对被诉行政机关负责人应当出庭作出了明确规定。从制度层面明确规定、大力推行行政机关负责人出庭应诉，回应了民众“告官要见官”的期盼，对促进依法行政、化解行政争议、提高行政审判质效具有重要意义。
一、对被诉行政机关负责人出庭应诉制度进行法律解读
有关行政诉讼中行政机关负责人出庭应诉的制度规定主要体现在三个方面：一是新修订的《行政诉讼法》的规定；二是最高人民法院于2015年4月20日颁布的《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以及？2016年7月28日发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》；三是国务院办公厅于2016年6月27日颁布的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》。这三个方面的规定形成了我国被诉行政机关负责人出庭应诉的主要制度规范，笔者现从法律的角度对此进行系统解读，以便于行政机关和行政官员进行准确理解和严格执行。
（一）行政诉讼中，行政机关负责人出庭应诉是一项基本原则，不出庭应诉属于例外情况
在2015年5月1日新《行政诉讼法》施行后，在行政诉讼中，出庭应诉，成为了行政机关负责人应当履行的一项法定义务，同时也是一项工作职责，行政机关负责人对此不可懈怠，否则就构成违法，就会承担相应的法律责任。关于出庭应诉的行政机关负责人的人员范围，制度规定三类人员出庭应诉均符合要求：一是正职负责人，二是副职负责人，三是其他参与分管的负责人。
（二）关于特殊情况的处理，行政机关应当委托相应的工作人员出庭应诉
行政诉讼中，行政机关负责人有确实不能出庭的特殊情况，行政机关应当委托相应的工作人员出庭应诉，前提是有“正当理由。”关于“工作人员”的范围，最高人民法院发布的《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》中已作出明确规定。
（三）行政诉讼中，行政机关负责人出庭应诉的，行政机关可以再委托一至二名诉讼代理人出庭应诉
行政诉讼中，行政机关负责人出庭应诉的同时，行政机关可以再委托一至二名诉讼代理人出庭应诉。此时的诉讼代理人的组成可以是三种情况：一是由行政机关二名工作人员组成，二是由行政机关一名工作人员加上一名律师组成，三是由二名律师组成。
（四）行政诉讼中，不能既没有行政机关负责人出庭应诉，也没有相应的工作人员出庭应诉，而仅仅由律师出庭应诉，更不能无一人代表行政机关出庭应诉
行政诉讼中，行政机关负责人有正当理由确实不能出庭的，行政机关应当委托相应的工作人员出庭，不能仅仅委托律师出庭应诉。此种情况，就违反了新修订的《行政诉讼法》，属于违法行为。当然，行政诉讼中，行政机关不派任何人代表行政机关出庭应诉，导致法院缺席判决，就更加属于违法行为。
（五）行政诉讼中，行政机关无人出庭应诉的，将承担相应的法律责任
新的《行政诉讼法》施行后，出庭应诉成为了行政机关负责人应当履行的一项法定义务，同时也是一项工作职责。被诉行政机关负责人不出庭应诉但没有正当理由，同时也没有委托相应的工作人员出庭应诉，也就是无一人代表行政机关出庭应诉，违反了新《行政诉讼法》的规定，就要承担相应的法律责任，相关责任人员将会受到任免机关或者监察机关的严肃处理。
二、被诉行政机关负责人出庭应诉的价值分析
行政诉讼中，行政机关负责人出庭应诉，具有重要的时代价值，主要体现在司法价值、行政价值和社会价值三个方面。
（一）司法价值
1.有助于行政争议的有效化解。行政诉讼中，行政机关负责人亲自出庭，与行政相对人面对面地进行协调沟通，这就为行政争议得到实质性化解提供了可能，减少了行政相對人的信访、缠访，降低了行政相对人的维权成本，节约了有限的司法资源。
2.有助于提升审判质效。新修订的《行政诉讼法》规定，行政赔偿案件、补偿案件以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件人民法院可以调解结案。行政负责人亲自出庭，在法庭上与行政相对人当面沟通，可以促成调解协议的及时达成 ，这就提高了审判质效。
3.有助于提高司法公信。行政机关负责人出庭应诉，体现了对司法的尊重，体现了行政行为要接受司法监督的强烈信号，同时也让民众亲眼看见了行政机关和行政相对人在法庭上是处于平等的法律地位，亲眼看见了法官对行政行为的公正审查和严格判定，这就增强了民众通过行政诉讼维护自身合法权益的信心，从而提升了司法的公信力。
（二）行政价值
1.有助于增强依法行政的观念和能力。一次行政诉讼的庭审活动，对行政机关负责人来说，就是一场生动的法治教育课，通过庭审，有利于提升其依法行政、严格规范公正文明执法的法治观念。另外，在诉讼过程中，行政机关负责人能够直观地了解本单位行政执法的状况及存在的问题，便于在以后的工作中有针对性地改进管理方式、规范执法行为，从而提升依法行政的能力和水平。