全国人大法工委定调的《国家赔偿法》修改思路被一些学者称为是“小修小补”；多位专家表示，若不进行系统性修正，长远看，势必影响法律的尊严与长期适用性
北京大学法学院教授、宪法与行政法研究中心主任姜明安，这几日频频接到法学界同人的电话，内容多是打听关于《国家赔偿法修正案草案》修改的最新进展情况。1月21日，姜明安刚参加完全国人大法工委组织的《国家赔偿法》姊妹篇《行政诉讼法》的修改启动会。
自1995年运行至今14年的《国家赔偿法》，现在终于迎来了修订机遇。从2008年10月28日至11月30日该法修正案草案公开向社会征求意见以来，法学界的修订建议像雪片一样投到了全国人大法工委，但数月过去，全国人大法工委至今没有透露关于修订的再次确定意见。
人们担忧的原因在于，《中华人民共和国国家赔偿法修正案(草案)》的说明中，明确“修改思路”为“针对法律实施中最突出、最急需的问题进行修改完善；同时注意稳步推进，对重大问题瞻前顾后，照顾左邻右舍，不求一步到位”。
反对这一“小修小补”思路的学者不在少数。“百姓对该法的修改呼声不绝于耳，现在已经基本具备了大修条件，应该一步到位，否则是对立法资源的极大浪费。”国家赔偿研究专家、中国政法大学副校长马怀德对《中国新闻周刊》说。
“小修小补”？
作为1994年参与修订《国家赔偿法》的法学界人士之一，姜明安提到《国家赔偿法》的出台，仍然记忆犹新。
1986年10月4日，在新中国第一任法制局局长陶希晋的倡导下，当时最著名的一批行政法学者和最高人民法院等执法机关的几位专家成立了行政立法研究组。
这个鲜为人知的行政立法研究组成立后，先后草拟了多部国家大法。如由小组草拟的《行政诉讼法》在七届全国人大二次会议上通过，自1990年10月1日起施行至今。《行政诉讼法》初步解决了“民告官”的难题，但“民”胜诉后，国家如何进行赔偿则被提上了日程。
经过多次出国考察和国内调研，行政立法研究组草拟的《国家赔偿法》在1994年5月12日八届全国人大常委会第七次会议上通过，1995年1月1日正式实施。《国家赔偿法》的颁行，被当时的学者称作“对宪法承诺的公民基本权利的兑现法”。
但由于历史条件的限制和有些条文制定缺乏前瞻性，《国家赔偿法》的赔偿范围很窄，赔偿标准较低、赔偿程序不尽合理、赔偿数额较少等问题，也在运行过程中逐渐暴露。
从一组数据中可窥一斑：从1997年到2007年，中国法院系统一共受理了2.5万多件国家赔偿案件，决定给予补偿的案件有8500多件；各级检察院总共受理了1.7万多件案件，决定给予赔偿的5700多件，给予赔偿的案件占受理案件的一半还不到。
“国家赔偿案件平均到每省每年不足20件，在我们这样拥有13亿人口的大国，这很不正常。这说明全国有不少冤假错案没有通过《国家赔偿法》来解决。”马怀德说。
截至2007年底，全国人大代表共有2053人次提出了61件修改国家赔偿法的议案和14件建议。一些部门、地方和专家学者也从不同角度提出了对国家赔偿法的修改意见和建议。
一些重大案件也对该法的修改也起到了推波助澜的作用，如2001年陕西的处女嫖娼案、2005年湖北的佘祥林“杀妻”冤案等等，在引起强烈反响的同时，使更多人关注到这部法律的实施效果。
在多重因素推动下，2006年，十届全国人大常委会将修改《国家赔偿法》列入了五年立法规划。全国人大法工委从2005年底开始着手《国家赔偿法》的修改工作，向最高人民法院、最高人民检察院、公安部、财政部、司法部、国务院法制办等中央有关部门及部分地方发函征求修改意见，各主要部门也陆续上交了修改意见。
2007年7月31日至8月1日，全国人大法工委在北戴河召开了《国家赔偿法》修改专家座谈会，来自北京大学等数所大学从事刑事诉讼、行政诉讼和国家赔偿研究的近20位法学学者出席了会议。
时任全国人大法工委国家法室主任的陈斯喜主持了会议，并将各种修改意见统一整理。在2008年5月中国政法大学宪政研究所举办的“改革开放30年与宪政发展”论坛上，陈斯喜当时透露，提高赔偿标准、弱化甚至取消确认程序将成修改重点。
但2008年10月28日向社会广泛征集意见的该法修正案草案，却让许多曾经参会的学者感觉被泼了一盆冷水。修正案草案虽有小部分采纳了学者的建议，如明确精神损害赔偿、确定双方举证义务，取消确认程序等，但此次修改的整体框架，的确符合“小修小补”原则，与之前的几次讨论方向并不吻合。
“一部合理公正的《国家赔偿法》本可以在很大程度上把这些社会矛盾化解于体制之内。为实现这一目的，目前的《国家赔偿法》就不得不做结构性、系统性和原则性的修改。小修小补的《国家赔偿法》，还不如暂缓修改。”北京大学法学院教授陈端洪也对《中国新闻周刊》说。
对于为何是小修小补，本刊多次联系全国人大法工委，法工委没有给出最终答复。
争议焦点：国家赔偿范围
《国家赔偿法》修正中争议最大的是归责原则，也就是哪些行为该纳入国家赔偿的范围。目前修正案草案仍然沿袭此前的违法归责原则，也即只有国家机关或工作人员违法了，才能纳入国家赔偿范围。这就造成了国家赔偿范围过窄问题。
马怀德认为，这也是很多国家赔偿案件不被受理的重要原因之一，原因就在于，违法归责“漏掉”了很多国家侵权行为。
国家赔偿实践证明，单一的违法归责原则难以适用形式多样类型迥异的侵权行为。行政法律行为、司法行为、事实行为和公有公共设施致害应当分别适用不同的归责原则，应当建立以违法原则为主、过错原则和结果原则为辅的多元归责原则体系。
比如，公共设施致害是否纳入国家赔偿？1999年1月4日18时50分，重庆市綦江县彩虹桥发生整体垮塌，造成40人死亡，14人受伤。2007年8月13日下午，湖南湘西自治州凤凰县凤大公路堤溪大桥跨塌，造成64人死亡。这些大桥垮塌案的赔偿既非交通事故赔偿，也非消费领域的赔偿，而是一个建筑物由于质量问题造成了人身损害的赔偿，具有国家赔偿的性质。这种赔偿，按照国外的通常立法，属于国家赔偿，即国有公共设施设置及管理欠缺致害的行政赔偿责任。马怀德建议增加公有公共设施致害赔偿，适用结果归责原则。
另外，国家机关工作人员不作为行为是否纳入国家赔偿范围？如《华西都市报》报道的四川阆中市公安局“不作为”一案：1998年5月16日，四川省阆中市水观镇农民李茂润遭本镇龙家沟村农民、精神病患者郑国杰手持锄禾刀追打。之后李茂润到阆中市公安局水观派出所报案。在此后三天中，李茂润又继续遭到郑国杰的纠缠和厮闹，李三次到水观派出所请求保护，但却无人理睬。19日，郑手持镰刀来到李家，李茂润用电话报警，但派出所却未派人前来。为了逃命，李茂润被迫从二楼跳下，右腿多处粉碎性骨折，属八级伤残。2001年9月，阆中市公安局因“不作为”一审败诉。
北京大学宪法与行政法学研究中心和中国政法大学提出的对修正案草案的修改意见中，都建议将行政不作为引入国家赔偿范围。即“行政机关及其工作人员不履行或者拖延履行法定职责，或者在履行职责时未尽到合理注意义务，造成公民身体伤害或者死亡，或者造成财产损害的，受害人有取得相应赔偿的权利”。