推进现代乡村依法治理结构及运行机制研究
摘 要 贯彻依法治国基本方略，全面推进法制建设，保证村民依法行使选举权、知情权、参与权、监督权，是现代乡村治理的重要目标。本文对地处内陆欠发达的甘肃省陇南市的乡村依法治理结构及运行机制作了分析，探讨了推进现代乡村依法治理的具体途径。
关键词 现代乡村 依法治理 甘肃
作者简介：段小红，甘肃省陇南市委党校副教授。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)01-207-02
一、现代乡村依法治理结构
所谓乡村治理，就是乡村的公共权威管理农村社区，增进乡村社区公共利益的过程。目前治理中国乡村的公共权威结构主要由政府、政党和民间三部分组成。村党支部、村委会和乡镇政府是乡村治理中最有权威的机构①。无规矩不成方圆，任何一种治理模式都少不了一套与之相适宜的秩序规范。而且，秩序规范的水平也反映了一个地方的治理水平。现代中国乡村治理的秩序规范中有国家的宪法法律、党委的红头文件、政府的行政法规，还有地方的乡规民约。实践中乡村治理最具约束力的秩序规范还是宪法和法律，其他任何一种秩序规范都必须以此为基础②。
农村依法治理是农业产业化进程加快，农村全面建设小康社会加速，农民自我维权意识增强的大背景下推进的。《农业法》、《农业技术推广法》、《种子法》、《农药管理条例》、《农民负担管理条例》、《植物检疫条例》、《行政处罚法》《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等相关法律法规的制定和修改，构建了较为完善的涉农法律体系，也为农业和农村普法依法治理工作打下了坚实的基础③。我国1986年开始全民普法，直至2011年已“六五”的普法宣传，通过培训讲座、专栏墙报、“送法下乡”等多种形式的宣传活动，营造了良好的法治氛围。农民群众的法律维权意识开始增强，涉农部门、乡村干部依法决策、依法行政、依法办事的法制观念开始提高，依法行政执法行为得到进一步规范。同时我们也看到，随着市场竞争的加剧，农民和农业生产经营者的自我维权意识在不断强化，这无疑对农村依法治理工作提出了新的要求。
陇南市现代乡村依法治理活动是广大农村基层干部和农民贯彻依法治国方略、依法管理农村社会的重要实践。近年来，“依法建制、以制治村、民主管理”的依法治村经验普遍推广，乡村依法治理结构及运行机制确立并不断完善。
二、乡村依法治理运行机制
陇南市195个乡(镇)普遍成立了依法治乡（镇）领导小组，配备了专(兼)职工作人员④。乡（镇）党委有决定、人大有决议、政府有实施方案，建立健全了执法责任制和“两错”责任追究制，并将政务进行公开。乡（镇）站、所、办授权组织的执法机构普遍实行了执法公示制，将执法权限、依据、内容、程序向社会公示。全市各乡（镇）全面开展依法治乡镇工作，普遍做到了有组织、有机构、有人员、有制度的“四有”要求。
（一）创建“民主法治示范村”
推进基层民主，是现代乡村治理的重要目标。陇南市为了加快依法治村步伐，夯实依法治市工作基础，2001年结合工作实际，率先开展依法治理示范村活动，结合原地委开展的120个小康示范村工作，确定150个村作为全市依法治理示范村，制定了《陇南地区依法治理示范村实施方案》。2010年按照中央、省上创建民主法治示范村活动的要求，在原来150个依法治理示范村试点的基础上，新增300个，使陇南市创建“民主法治示范村”总数达到了450个，拓宽了试点履盖面，制定下发了《陇南市创建“民主法治示范村”考核标准》，全面地完成了试点任务。经过有关部门认真筛选、审查、推荐，2010年9县（区）的9个村被司法厅、民政厅授予全省“民主法治示范村”光荣称号⑤。全市通过开展创建“民主法治示范村”活动，取得了成绩。截至目前，全市90％的村开展了依法治村活动，普遍建立健全了“一章程”（村民自治章程）、“十制度”、“三会议”（村民代表会、民主理财会、村民议事会），并按照《选举法》、《村民委员会组织法》，严格有序地进行了村级换届选举，建立完善了村民议事制度、民主监督制度以及村级政务、村务、财务三公开，群众反映良好。
（二）以建立村级基层组织为重点，全面落实村级民主选举制度
按照《村民委员会组织法》、《选举法》严格有序地对村干部进行换届选举，全市9县（区）3317个村44个社区都进行了换届选举⑥，充分体现农民群众的主人翁意识，体现了人民当家作主的权利。选举都依法按程序进行，体现民主公平、公开、竞争的原则，直接选出了村民信赖的村委会领导班子和成员，带领群众一心一意搞建设、谋发展。
（三）以制定完善《村民自治章程》和各项规章制度为重点，全面推行村级民主管理制度
在开展依法治村和创建“民主法治示范村”活动的过程中，按照“以法建制，以制治村，民主管理，照章办事”的原则，各村都普遍制定了上合国家法规政策，下合村情民意的各项规章制度，并作为实行民主管理的保证措施来抓。《村民自治章程》作为村里的“小宪法”，在制定过程中，各行政村都严格按照四个原则，即合法性、民主性、实用性、互约性原则，并进行充分的酝酿、修改、讨论，然后全体村民举手表决的方式进行通过，印刷成册，分发到户，一户一册，保证贯彻执行⑦。完善了村务、事务管理制度，按照要求普遍建立十项制度，使村务、政务、财务各个方面都有章可循，让全体村民广泛参与，充分体现了村民管理村级事务的民主权力。
（四）以建立“三會议”制度为重点，全面推进村级民主决策制度
让村民直接参与村务大事的决策，是村级民主建设的核心。只有建立完善这项制度，才能有效地保证村民充分行使当家作主的民主权利。全面实行村级自我管理、自我教育、自我服务，把群众当家作主的权利落到实处。全市各村都按照村民代表会、民主理财会、村民议事会“三会议”制度的要求，对涉及本村年度经济社会发展规划，乡统筹、村提留的收缴使用，建校、修路等公益事业经费的筹集，宅基地的审批，人口出生计划的落实，救灾救济款物发放等重要村务，都经过村民代表会议讨论决定。为了确保村民代表会议依法使职权，凡涉及村级经济社会发展的重大项目、重要村务管理事项、村民普遍关心的热点问题，不经村民代表会议审议通过，不得实施。推行“三会议”制度实行民主决策，不仅提高村委会决策的科学性，而且调动了群众当家作主的积极性，增强村民关心集体、奉献集体的自觉性⑧。
（五）以推行村务、财务、政务公开为重点，全面落实民主监督制度
全市各村都普遍推行了“三公开”（政务、村务、财务公开），“一监督”（村民监督）制度，设立了政务公开栏，及时公布了下列九大事项，并保证公布内容的真实性，接受村民的监督和查询。九大事项即：（1）村集体经济收入和支出；（2）村社水电费用；（3）计划生育；（4）土地管理；（5）粮食定购；（6）村级经济；（7）民政事务；（8）公益事业；（9）干部报酬。政务半年公开一次，村务每月公开一次，财务一年公开一次。增强了村委会工作的透明度⑨。
（六）开展了专项治理活动，夯实了“民主法治示范村”工作基础
在开展的450个“民主法治示范村”试点工作中，对近几年来影响群众生产、生活的宅基、地界、婚姻、山林、水路、继承、承包纠纷每年进行了一次全面的排查⑩，对危害农村社会稳定的盗窃、抢劫、村霸、流氓恶势力进行严厉的打击，维护了社会政治稳定。
（七）加强农村人民调解工作，预防和化解矛盾纠纷