浅谈基层政府依法行政和职能转变
摘要：中国行政管理理念在近年来的发展，不仅体现在行政新理念的法律条文等的出台，而且反映在基层行政机构在日常公文往来中所表现出来的愈发清晰的新变化，通过分析这些变化可以看到，中国行政法治化进程正在缓慢而坚定的渗透入社会的各个角落，几千年来的传统的干预型行政结构正在逐步分解，一个以服务为核心的基层行政管理体系正在重组。
关键词：基层政府；行政公文；依法行政
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2015）007-00000-01
随着社会主义法治进程的不断推进，公民终于成为面对国家拥有自己权利的主体，成为一个独立的和有权提出要求的法律主体，旧有的国家—公民二元结构的干预型行政管理模式，发展成为以提供服务为核心的给付型行政管理模式。
中国国家治理模式的这一历史性巨变不仅体现在中央官僚机构在公共管理理念和手段上的进步，更大的意义在于撬动了社会基层沉淀了千年之久的旧的行政风气和方式，因此，中国依法行政进程不仅仅要看上层的变化，还要重点关注在社会基层的实施狀况，基层行政管理理念和手段的确实进步才更有说服力。
一、国家层面行政法治化的进步
（一）对行政法治内涵的认知变化
经过对建国60年来社会主义各项建设的经验总结，坚持发展有中国特色的社会主义民主法治理论，在社会主义宪政精神指引下不断改革和完善国家和社会事务管理机制，已成为新时期国家建设的普遍共识。因此，中国共产党第十五次全国代表大会的政治报告中正式提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，九届全国人大二次会议通过修正案方式将其上升为国家意志，作为统领社会主义各个方面建设的纲领性核心化理念，在依法治国基本国策的指导下，2003年3月，国务院修订了《国务院工作规则》，将依法行政确立为政府工作的项基本准则之一，并明确规定依法行政的核心是规范行政权力。2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，确立了建设法治政府的目标，标志着我国依法行政工作进入了全面深化阶段。
（二）行政法律制度的繁荣发展
截止目前，国务院制定了近600件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7000多件现行有效的地方性法规。如《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政处罚法》以及《行政许可法》等等。在这些法律中《国家赔偿法》对于行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯人身权和财产权的，受害人有获得赔偿的权利，并对行政赔偿请求人和行政赔偿义务机关、赔偿程序、赔偿方式和计算标准等作了规定。《行政复议法》规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以向行政机关申请行政复议。《行政处罚法》规定了严格的行政程序条款，最大变化是设立了比较完善的听证制度，树立了行政程序立法典范，对于推进中国行政法治进程中有重大意义。《行政许可法》的制定和修改，逐步简化行政审批制度，对于从根本上解决审批腐败问题，建构新型政企关系，完善市场经济体制，有重大调整作用，大大推动了中国行政法治化的发展。
二、基层政府贯彻依法行政理念的进步体现
在依法治国、依法行政的时代背景下，中国基层政权组织的行政管理模式也进行着翻天覆地的变化。观察基层政府的行政管理模式变迁有不同的观察孔径，从基层政府的行政公文内涵变化入手是一个较为新颖的路径，因为政府行政公务活动是政府机关处理公共事务，协调社会关系的最基本管理手段，而公文则是政府机关在社会行政管理中产生的书面文件，可以说公文是行政管理活动的载体，公文内容反映着一个政权组织的行政治理理念。
鉴于能力和篇幅的局限，笔者选取晋南一普通县域高凉县为调查对象，总结了该县政府机构近年来的公文300余篇，初步展现了一个普通基层政权在行政管理活动的理念和手段上的进步以及存在的不足。高凉县基层行政法治化进步主要体现在以下：
（一）政府工作报告持续体现依法行政理念
贯彻依法行政理念，推进行政法治化进程是一项长期的攻坚战，行政法治化意识应在政府机关中警钟长鸣。稷山县坚持依法行政的理念集中体现在近十年来的政府工作报告中：
2005年政府工作报告提出了强化依法行政意识，行政环境是投资的第一环境，是发展的第一环境。2006年政府工作报告则提出了严格责任机制，努力提高政府执行力和公信力。2007年政府工作报告则有严格规范从政行为，坚持从严治政，自觉接受人民群众和社会舆论监督的内容。2008年政府工作报告体现了中央主抓基层依法行政的文件精神，稷山县提出了坚持依法行政，建设法治政府的口号。所有重大事项，特别是关系群众切身利益的重大事项，切实做到没有调查研究不决策、没有法制部门合法性审查不决策、没有征求群众意见不决策，努力提高决策的科学性和民主性。2009年政府工作报告有了加强民主法制建设的内容，认真执行人大常委会的决议决定，自觉接受人大的法律监督和政协的民主监督；积极支持人民法院、检察院依法履行职责；启动社区矫正工作，加快依法治县进程，创建法治稷山。2010年政府工作报告继续推进民主法制建设，重点加强基层民主建设，健全政务公开、村务公开制度。2011年政府工作报告依法工作着力打造法治政府，坚持依法决策，严格规范行政执法、文明执法，禁止临时人员执法，切实保护人民群众特别是困难群众和弱势群体的合法权。2012年政府工作报告要求牢固树立依法行政的观念，严格依照宪法和法律规定的权限和程序行使权力、履行职责；认真贯彻行政许可法，深化行政审批制度改革，进一步提高执政为民的自觉性，进一步提高科学行政、民主行政、依法行政的公务修养；努力建立和完善权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的执法体制，努力建设责任政府、服务政府、法治政府。2013年政府工作报告继续坚持依法履职，努力建设阳光政府，加快政府职能转变，减少行政审批事项，简化审批手续，提高服务效率。树立程序意识，严格按照法定权限和程序履行职责、行使权力。