政府廉租住房行政给付设定程序的完善
【摘要】廉租住房供给是一种典型的行政给付行为。作为这一公共产品的供给方，行政机关在给付设定阶段享有一定的裁量权，如果使用不当就有可能造成权力滥用，甚至损害低收入群体的切身利益。文章结合行政给付相关理论对廉租住房给付设定的决策过程进行深入系统研究，引入公众参与机制对公权力的行使进行事前监督，并提出了相应对策。
【关键词】廉租住房 行政给付 决策 程序
随着经济的加速发展和社会的全面转型，我国政府职能也从以管理型为主逐步转向以服务型为主，行政法的研究对象也由“自由权和社会权—国家行政权”为主轴的第二形态向“自由权和社会权—公共行政权”为主轴的第三形态转变。①这就必然要求政府将更多的精力倾注到为公众提供各类公共服务上来。保障性住房的供给便是其中的一个重要方面。为了解决中低收入群体的住房问题，我国政府提出要建立多层次的住房保障体系。“十二五”期间，“我国城镇保障房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题”②。大规模廉租住房进入分配阶段必然会导致承担给付职能的行政机关所享有的裁量权扩大。
据审计署2010年底公布的数据显示，“32个重点调查城市中有18个城市的房管局向2132户不符合条件的家庭发放廉租住房租赁补贴413.12万元，分配廉租住房533套。”③2011年审计结果表明，“66个市县中，有9个市县的5479户保障对象未经资格审核即被纳入保障范围，42个市县的2.1万户保障对象存在收入财产超标、重复享受保障待遇、应退出未退出住房保障等问题。”④2012年2月6日，李克强同志在保障性住房公平分配工作座谈会上着重强调，确保公平分配是“关系保障性安居工程成败及可持续发展的生命线”。他要求在分配方面做到：一是保障基本，二是公正程序，三是公开过程。可见，能否加强对保障性住房给付程序的研究，科学设定行政给付标准，从程序上保证公正分配，事关保障性安居工程的成败与千千万万老百姓安居梦能否实现。
廉租住房之理论展开
廉租住房的概念。1998年，国务院首次提出在全国推行廉租住房制度，并在其颁布实施的《关于进一步深化住房制度改革，加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）中第一次明确“廉租住房”的概念。廉租住房，也叫廉租房或城镇廉租住房，是指政府为履行其社会保障职能，以租金补贴或实物配租的方式向符合相应条件的城镇居民低收入家庭提供的租金相对低廉的保障性住房。
廉租住房供给的性质界定。在现代福利国家，政府具有积极地实现社会性正义的给付义务，公民享有获得相应保障的权利。通常认为，行政给付是指“行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律法规规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为”⑤。从廉租住房的概念可以看出，廉租住房供给在启动程序上，以依申请为原则，给付主体是政府，给付对象是符合城镇居民低收入标准且住房困难的家庭这一特定群体，在给付形式上包括实物配租和住房补贴，给付核心内容是廉租住房或住房补贴的新财产权，这些方面的特征与行政给付的概念特征具有高度的契合性。因此，廉租住房供给属于行政法上的行政给付行为，是积极行政中极具代表性的一类具体行政行为。
政府廉租住房供给的特征分析。廉租住房供给行为具有一定的裁量性。在廉租住房供给过程中，行政裁量权在这个阶段的很多方面都有不同程度的体现。2007年颁布施行的《廉租住房保障管理办法》第六、第八和第十六条将保障标准的制定权、保障对象的设定权交由各市、县人民政府确定。这就意味着对于一个家庭来说，能否享有廉租住房保障的资格要由行政机关判断，这属于行政法上广义行政裁量的政策裁量。
政府廉租住房供给的控制模式。如何有效控制行政裁量权，是现代行政法上的一个永恒话题。行政法学者对此进行了深入研究。概括起来有以下三种：立法模式、行政导控模式和司法控制模式。在现代福利国家，给付行政日益占据行政法的主导地位，在《行政程序法》出台之前，只通过实体立法和司法事后审查来控制行政权有点力不从心，因而，学者们把目光投向重视行政行为过程的程序监控。按照行政给付权力运行的不同阶段，可以将行政给付程序分为行政给付设定程序和行政给付实施程序。“行政给付设定程序是享有行政给付设定权的机关设定行政给付时应遵守的程序，也是相对人与社会公众参与行政给付设定的程序依据。”⑥这一阶段的裁量控制是程序控制的初始阶段，应予以重点关注。
程序是行政行为实施的载体，也是公民权利实现的保障。公众参与给付设定程序具有重要意义。首先，让公众参与到行政给付决策阶段，可以有效提高决策透明度，增强决策民主性和科学性。韦德教授认为：“只有依靠程序公正，权力才可能变得让人能容忍。”⑦其次，公众参与是给付相对人享有的一项程序性权利，公众对决策过程有知情权、表达权和监督权。最后，有助于建立现代合作型行政关系。理想型的行政程序理念包括“行政过程之国民参与”⑧。随着人们法治意识的不断增强，参与行政决策的意愿愈来愈明显，尤其表现在涉及公众自身利益的诸多行政决策事务方面。
我国廉租住房给付设定程序的现状与问题
廉租住房给付设定的实质。给付设定过程，体现到廉租住房供给过程中，就是各地方政府依据政策法规，决定廉租住房的保障范围、标准、程序等一系列问题，并制定相应的较为详细的政府规章及规范性文件的过程，这属于一项与公众切身利益密切相关的行政决策行为。行政决策，作为一项重要的行政活动，是指“具有法定行政权的国家行政机关或有合法权限的政府官员为了实现行政目标，依据既定的政策和法律，对面临要解决的问题，拟定并选择活动方案，作出决策的行为”⑨。它是保障廉租住房公平公正分配的首要环节。
给付设定的决策过程中存在的问题。目前，针对公众参与行政决策方面的法律法规尚不完善，只能结合某一领域的特殊规定，从地方政府层面来寻找依据。综观我国22个省级人民政府颁布的有关行政决策程序方面的政府规章及规范性文件，我们发现其中仍存在部分问题。